2. 規范監管執法行為
規范行政許可行為。完成《行政許可事項和非行政許可審批事項情況登記表》，制定《農村中小金融機
構行政許可事項實施辦法》。推進依法行政。2008年，繼續加強行政處罰的法律審查工作，完善行政處罰工
作機制，制定印發統一的行政處罰文書格式。做好行政復議和應訴工作。2008年，銀監會系統共收到行政復
議申請17起，其中受理16起、不予受理1起；處理行政應訴案件11起。
3. 加強與其他部委協調配合，優化銀行業運營環境
銀監會主動加強與國家發改委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設
部、人民銀行、海關總署、稅務總局、證監會、保監會等部門和各級地方政府的溝通聯系，與相關部門
聯合制定稅費減免、風險補償等政策，優化銀行業運營環境，支持銀行業穩健發展。
4. 參與國家立法工作
2008年，銀監會參與《刑法修正案（七）》論證修改工作；對《勞動合同法》司法解釋提出相關需
解決的問題；對《保險法（修訂草案）》、《行政監察法》、《外匯管理條例》等法律、法規的制定和
修訂提出意見；作為國務院反壟斷委員會成員單位參與《反壟斷法》起草工作。
CBRC 監管制度與監管執行力建設59
1. 準入監管
（1）機構準入注重國家經濟金融發展規劃和市場需要
一是結合銀行業金融機構發展戰略，依據監管評級與市場準入聯動的導向機制，在銀行業金融機構
經營策略、業務計劃、公司治理和內部控制等方面加強審查力度。二是多元化探索中小商業銀行發展模
式。繼續支持符合條件的城市商業銀行跨區域發展，引導中小商業銀行穩步有序到縣域設立分支機構，
調整農村金融的市場準入政策，讓更多民間資本進入農村地區金融機構。三是推進外資銀行法人改制工
作。2008年，銀監會批準4家外資銀行籌建外資法人銀行，批準5家外資法人銀行開業。四是推動銀行業
金融機構開展中小企業專營業務的探索和嘗試。2008年，招商銀行在江蘇蘇州成立全國性中小企業信貸
服務中心，其他銀行正申請成立全國性中小企業融資部門或專營機構。
（2）業務準入重在創新方式
以“六項原則”為基礎，創新業務準入方式。即不屬于審慎性、風險監管范疇的可先放開；符合國
民待遇和公平競爭原則的可先放開；不會危害存款人和金融服務消費者利益、不會危害金融安全穩定的
可先放開；大類業務下的具體業務品種和產品創新可先放開，或者可由事前審批改為事先報備、過程監
管和及時糾正；對農村、中小企業及弱勢群體的金融服務業務可先放寬或放開；對監管評級及其中的
“管理”評級為良好以上的銀行業金融機構，可為其分支機構和業務準入事項設立“綠色通道”等。
(二) 監管方式和執行力
（3）規范對高級管理人員、關聯股東和銀行股權變更的管理
一是建立董事和高級管理人員面談、筆試、承諾制度，對董事和高級管理人員履職情況進行評價。
二是加強股東資格管理，審核股東資金來源和財務狀況。三是持續監督持股比例在5%以上的股東。
2. 非現場監管
（1）完善非現場監管信息系統
法人機構非現場監管信息系統運行平穩，各類基礎報表和特色報表數據的采集基本做到及時、準確
和完整。2008年1月，分支機構非現場監管信息系統正式運行。同時，銀行風險早期預警系統投入運行
（見專欄12）。
（2）突出非現場監測重點
一是加強監測、分析銀行業金融機構風險水平、風險遷徙、貸款損失準備和核銷等情況。二是健全
完善大型商業銀行大額不良貸款雙向臺賬監測制度，重點關注大額不良貸款變動趨勢和原因、客戶變
動、清收處置方案進度及存在問題等。三是建立并實施銀行業金融機構投資類業務監測制度。按月分析
外幣債券投資情況；按旬分析高風險機構相關產品風險；按月跟蹤銀行投資債券的損益變化情況。
專欄12：銀行風險早期預警系統
隨著銀行業市場化水平和對外開放程度的提高，銀行業金融機構間競爭加劇，銀行體系穩定性受到更多不確定因素
沖擊。國際金融危機警示，風險預測與預防要比危機事后處理更為有效。銀監會于2007年及時啟動“銀行風險早期預警
系統”項目建設。該項目作為“電子金融服務示范工程”項目子課題，于2008年10月正式投產運行。《銀行業金融機構
風險早期預警綜合系統V1.0》獲得計算機軟件著作權。
銀行風險早期預警系統分為分析展現層、功能服務層、知識管理層、基礎服務層和數據存儲層。通過與已有非現場監
管信息系統數據庫資源直接對接生成預警指標，實現對眾多銀行的全景式“掃描”，在短時間內將潛在高風險銀行與低風
險銀行區分開來。預警系統利用先進預警技術研究開發的一系列預警工具，對單體銀行整體風險、典型風險和異常指標進
行掃描，定期輸出預警信息。監管當局運用預警系統產生的信息，結合監管人員主觀判斷和其他信息，使風險評估更具前
瞻性和有效性，并能夠針對高風險機構和高風險領域合理配置監管資源、降低監管成本、提高監管效率。
銀行早期風險預警系統是在廣泛比較、借鑒、吸收基礎上自主研發的，是繼非現場監管信息系統之后風險監管體系取
得的又一個重大進步，對于及時識別單體銀行風險和防范銀行業系統風險都將發揮重要作用。目前，以風險監管為核心、
以非現場監管信息系統為基礎的銀行風險監測體系基本架構已經形成，現場檢查系統也將投入運行。一個從基礎數據采集
到風險評價、監測、預警的銀行風險監管信息系統基本構造完成，能夠為持續、有效監管提供更多工具和支持。
（3）持續開展監管評級工作
使用“駱駝﹢”（CAMELS+）評級，開展同質同類比較分析，有針對性采取監管措施，將監管評級
的最終結果與市場準入政策、監管資源分配等密切掛鉤。
（4）完善風險提示機制
重點對銀行貸款增長、“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）行業貸款、房地產貸款、資本市
場融資、理財業務、境外投資等業務風險進行提示，并指導現場檢查人員加強對潛在風險較大的銀行業
金融機構的誡勉談話和專項檢查。
（5）完善金融機構監管談話制度和三方會談制度
一是完善與銀行業金融機構董事會和高級管理層監管談話制度。定期交換監管意見，通報現場檢
查、監管評級中發現的問題。不定期就經營管理中的重大問題、國家宏觀調整政策變化影響以及國際市
場影響等進行監管會談。二是初步建立監管部門、銀行業金融機構、外部審計師三方會談機制。引入和
借鑒市場約束和市場紀律，借助社會中介力量的專業優勢，檢查銀行業金融機構遵守審慎監管標準和法
規情況，多渠道了解銀行實際風險狀況和風險管理能力。
3. 現場檢查
2008年，銀監會緊密跟蹤銀行業風險狀況，大力創新監管手段，充分發揮現場檢查的集成效應，注
重上下聯動，著力提高現場檢查科技含量，重點加強人才隊伍建設，提高現場檢查的針對性和有效性。
2008年，銀監會系統共檢查金融機構46,100個，處罰違規銀行業金融機構873家，取消高級管理人員任職
資格78人次。
（1）科學合理地安排現場檢查項目
2008年，銀監會充分發揮非現場監管功能，按照非現場監管結果科學確立現場檢查項目，繼續按照
高風險高密度檢查、低風險低密度檢查的原則，確定現場檢查重點機構、重點地區和重點業務。根據立
項，合理安排檢查任務和配置資源，提升現場檢查“準確制導”和“精確打擊”能力，重點對銀行業金
融機構董事和高級管理人員履職、大戶貸款、債券投資、并表管理、全面風險管理、信息科技安全、集
團客戶授信情況、中間業務、房地產貸款業務、理財業務開展現場檢查（見專欄13）。
首次開展大型商業銀行并表管理能力的現場檢查。根據《銀行并表監管指引（試行）》要求，注重
控制銀行集團總體風險，加強對銀行集團中“同源資本、同一客戶、同類市場、同質產品”的監管工
作，并開展對工銀瑞信基金管理有限公司、工商銀行印尼有限公司、工商銀行（亞洲）有限公司的并表
類業務現場檢查。
專欄13：重大現場檢查項目
1. 對大型商業銀行的現場檢查
（1）五家大型商業銀行董事和高級管理人員履職情況評價。
（2）五家大型商業銀行分行及以下不良貸款大戶情況。
（3）五家大型商業銀行分支機構常規現場檢查。
（4）中國工商銀行對公信貸業務、附屬機構（工銀瑞信基金管理有限公司、工商銀行印尼有限公司、工商銀行（亞
洲）有限公司）并表類業務情況。
（5）中國農業銀行全面風險管理情況。
（6）中國銀行信息科技安全、投資類業務情況。
（7）中國建設銀行中間業務、外幣投資業務及其東京分行。
（8）交通銀行房地產貸款業務及其紐約分行。
2. 對中小商業銀行的現場檢查
（1）中國光大銀行擔保聯合貸款及理財業務情況。
（2）中信銀行集團客戶授信情況。
（3）寧夏銀行、洛陽市商業銀行不良資產處置和增資擴股情況。
（4）股份制商業銀行和城市商業銀行常規現場檢查。
3. 對政策性銀行、郵政儲蓄銀行和資產管理公司的現場檢查
（1）政策性銀行貸款“三查”制度執行情況。
（2）國家開發銀行打捆貸款、軟貸款和表外管理資產業務情況。
（3）中國農業發展銀行商業性貸款業務經營情況和風險狀況。
（4）郵政儲蓄銀行案件風險排查。
（5）中國華融、長城資產管理公司投資、委托代理業務情況。
4. 對農村合作金融機構的現場檢查
（1）農村信用社省級聯社履職及經營業務情況。
（2）農村合作金融機構增資擴股真實性及政府承諾資產置換落實情況、貸款分類偏離度、新增貸款投向和風險狀
況、大額貸款和“兩高一資”貸款情況。
（3）農村合作金融機構利潤及撥備情況。
CBRC 監管制度與監管執行力建設63
（4）農村合作金融機構案件防控措施和長效機制建設情況。
5. 對非銀行金融機構的現場檢查
（1）新時代信托投資股份有限公司、中油財務有限責任公司、中航第一集團財務有限責任公司、東風標致雪鐵龍
汽車金融有限公司及5家金融機構附屬金融租賃公司全面檢查。
（2）中誠信托有限責任公司、云南國際信托有限公司、新華信托股份有限公司等信托公司證券業務和房地產業務
專項檢查。
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