問責官員復出須確保程序正義
作者：毛昭暉
【摘要】黨政領導干部問責制度是反腐倡廉制度建設的重要組成，當前問責制度的最大問題是官員問責后復出缺乏嚴密的程序規定。問責復出機制的合法性源自于程序正義，而實現程序正義的路徑，既包括擴大黨代會、人代會和社會權力三者在復出監控中的深度和廣度，也包括通過程序再造，優化問責復出制度。
【關鍵詞】問責制 官員復出 程序正義
由于問責案件較之職務違法違紀案件少的可憐，此類案件自然成為公眾關注的焦點。故問責官員一旦復出，必然吸引公眾的眼球，引發公眾對此事件的熱議。但由于問責官員復出機制的不透明、隨意性和責罰不相適應，客觀導致公眾的質疑和詬病，成為問責制最大的敗筆。進而引發對問責制合法性和有效性的全面批評，從社會問題轉變為一個亟待解決的政策問題，乃至政治問題。
官員問責復出的合法性以程序正義為保障
從法治視野看，程序正義是法律的本質，有效的法律建立在程序規則的基礎之上，程序決定著結果。只有公正的程序才可以使該程序的結果正當化，反之無論其結果如何都是不可接受的。與程序工具主義相反，程序本位主義認為設計和評判程序有效性的唯一標準是程序本身的內在價值，而不是程序實現外在目的的“結果有效性”。美國聯邦最高法院經常動用“正當法律程序”條款來否定一些立法和行政決定，其主要理由就是違背公正程序的結果是不可接受的。在英國，普通法一直存在著體現程序公正最低要求的“自然正義”，人們相信違背其要求而產生的結果是不可接受的，程序本位主義指出了程序本身作為目的的屬性。由此可見，官員問責復出機制的合法性源自程序本位主義所確立的程序正義原則。為了實現程序正義，問責復出程序必須符合程序正義的一些基本標準。包括程序中立、程序公平和程序理性。如果以此標準判斷現行官員問責復出機制的科學性，我們得出的結論卻是不容樂觀的。
第一，問責復出程序主持人和裁定者缺乏獨立性。“同體問責”使得程序中立帶有先天性的制度缺陷。按照干部管理權限，問責與復出的決定權在上一級黨委或者政府，問責與復出的啟動建議權在具有管轄權的紀檢監察機關和組織人事部門。在這一制度安排下，問責與復出的啟動決定主體的公正與獨立，是建立在這樣一個理論假設前提下：上下級黨政負責人均是道德人，上下級黨政機關之間不存在規制之外的既得利益關系。眾所周知，事實并非如此，基于庇護關系、裙帶關系等建立的共同體，在政治生態中，并非是一種例外。
第二，從程序公平的角度看，賦予被問責官員的陳述與申辯權有利于保護被問責官員的基本權利。但與此同時，在官員復出程序上，我們卻沒有為公權力的真正所有者和實質的利益受損者—-民眾，提供能夠決定官員是否復出的程序保證，人民主權原則在這里更像是一種政治宣示。
第三，程序理性的核心涵義是指任何行為的作出，均應當說明理由。類似“在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務”之規定，并未就“說明復出理由”進行任何精細規定，具有頗大的自由裁量空間，“實績突出”、“符合提拔任用條件”和“可以按照有關規定”等似是而非的表述，容易給人們留下較大想象空間。
法律與黨內法規極度缺乏復出的程序規定
法治的第二層含義是政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事，而這一整套規則應當是詳盡可行的。翻開涉及問責的法律和黨內法規，我們發現，《中華人民共和國公務員法》尚無關于官員復出的條件、程序等內容。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中只規定，“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務， 還應當征求上一級黨委組織部門的意見。”《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條提出：“在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。”《黨政領導干部辭職暫行規定》第二十九條則指出：“根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。”
“實績突出”、“符合提拔任用條件的”、“按照有關規定”、“予以適當安排”、“適當崗位”等模糊籠統的規定，是出于政治考量上的刻意安排，還是立法技術的失當，我們不得而知。但其不足之處是顯而易見的，它沒有明示官員問責后復出的關鍵性問題的解決途徑：第一，官員問責后是否復出，是原則還是例外？是否能夠這樣理解，以“重新擔任或者提拔擔任領導職務”的方式復出應當是一種例外。第二，雙重被懲戒者(既給予黨紀政紀處分，又追究問責責任)是否應當復出。不難發現，在一些地區和部門所發生的重大事故、事件和案件中，除暴露出某些領導干部的失責和過錯外，往往還掩藏著深層次的腐敗，而這些腐敗，往往又是領導干部發生失職失責行為的重要誘因或深層次根源。因此，按照“重吸輕”原則，官員一旦給予黨紀政紀處分，在處分期間是不應當復出使用的。第三，從重問責者如何復出。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對從重問責的幾種情形作了規定，對此類被問責的官員復出，應當有何種復出限定條款。第四，引咎辭職、責令辭職、免職等幾種不同的問責方式，復出時間應當有差異，既不能似是而非，更不能簡單劃一。第五，直接責任主體、主要責任主體和重要責任主體在復出時限上應有所差異。
現行制度規定值得探討
《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條提出：“在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。”《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》：“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。”從上述規定來看，以下問題值得探討：
第一，一年的職位“休眠期”到底是一種懲戒還是一種撫慰？能否起到對問責官員的懲戒作用和對其他官員的威懾作用？眾所周知，盜竊達到四千元的就可判處有期徒刑一年以上，而因決策失誤、群體性事件處置不當、用人失察等危害嚴重的行為而被問責的，一年后即可復出，二者相比，孰重孰輕，自有公論。這不得不使我們懷疑問責制的立法初衷。一年的職位“休眠期”，似乎有“帶薪休假”之嫌，使得被問責官員毫發無損，嚴肅問責制成了敷衍公眾的游戲。
第二，被問責官員可否降級使用？在問責規定中是埋有伏筆的，“酌情安排適當崗位或者相應工作任務”到底是指什么？崗位與任務與職級和待遇是什么關系？這進一步削弱了問責制的正當性，違背了危害后果與懲戒相適應的法律原則，有可能成為官員避重就輕，逃避法律制裁的工具。
第三，被問責一年界滿，還可提拔使用，實在讓人不解。這使得問責復出僅有的一點威懾力變得蒼白無力。在這樣的制度環境下，問責制有可能成為平息公眾不滿情緒，甚至政治危機的“避風港”，官員免職成了“帶薪休假”，讓其“冷卻”一段時間，待風聲平息后就官復原職甚至“變相升遷”。可以說，我國現行問責制關于復出期限與方式的規定是非常不合理的，有可能成為壓垮問責制有效性的最后一根稻草。如此羸弱的問責制，與責任政府的基本原則大相徑庭，有可能破壞問責制的公信力和有效性。
復出監督程序缺乏社會權力的有效制衡
社會權力能夠有效制約權力是一條真理，著名政治學家托克維爾認為，光有“權力分立”等權力制約制度還不足以保證個人和社會不受國家權力的侵蝕，一個由各種獨立的、自由的社團組成的多元社會，可以對權力構成一種更為有效的社會制衡。美國政治學家羅伯特·達爾指出防止暴政的力量應該來自社會，而不是權力本身。
在西方國家，由于問責起源于英國的責任內閣和美國的三權分立與制衡，故“民主問責”成為問責制的根本。“民主問責”是一種政治問責，它體現為政府體系外的選民及其授權的立法機關所實施的以罷免為核心的問責，它是“人民主權理論”的制度化形式。一方面，“民主問責”的問責主體是選民，通過投票制度實施對執政群體的選擇和罷免。另一方面，確立了立法機關作為代表“公意”的最高權力機關，公權力被置于立法權監督之下，受到立法權的質詢和問責。美國憲法規定，國會有權對犯叛國、賄賂或其他重罪或輕罪的總統、副總統及合眾國所有文職官員進行彈劾，如被彈劾者被判有罪，將被免除職務并且從今往后不得再擔任聯邦職務。自1789年以來，有10多名聯邦官員受到彈劾。美國前總統尼克松因懼怕受到彈劾和審判的羞辱而自行辭職。克林頓總統任職后期也因幾乎被彈劾而成為新聞焦點。可見，正因為確立了立法機關至高無上的地位，“民主問責”才威力大增。1742年，英國內閣首相渥爾波因得不到議會多數信任被迫辭職，從而開創了政府向議會承擔政治責任的先例。英國“內閣對議會負政治責任”準則的理論基石是議會主權。
這對中國是有借鑒意義的。今后問責制發展之路是拓展“民主問責”的深度和廣度，問責官員的復出機制中應嵌入“民主問責”的制衡機制。建立官員復出回應機制，規定復出回應機制中的“審批手續”和“征求上級黨委組織部門的意見”，要在重視民意的基礎之上，充分保障民眾的知情權、參與權和監督權，就官員復出的事由、依據、程序等內容廣泛征集群眾意見，實行復出決定承諾制、復出公示制、復出聽證制度等一系列復出制度。
制約官員問責后復出有效性的兩條路徑
現行官員問責后復出機制存在的問題是多方面的，在當前政治生態下，完善問責官員復出機制有兩條路徑：一是強化黨代會與人代會在問責復出中的決定權，這是復出制度有效性的基石；二是全面細化問責官員復出機制的程序規定，提升復出程序的科學化水平。
第一，強化黨代會與人代會主體地位，是復出制度有效性的基石。我國黨政治理結構的多元化與執政方式的一元化，客觀導致黨政職能重疊、界限不清，從而影響到黨政問責。一方面，從黨政結構來看，黨委領導、人大立法、政府行政、政協議政，形成了多元化的黨政治理結構；另一方面，從執政方式來看，中國共產黨是代表著最廣大社會各階層利益前提下的一黨執政。由此可見，基于黨政治理結構多元化與執政方式一元化之間的功能協調的客觀要求，黨委負責同志和政府負責同志、黨委工作部門和政府工作部門，在職責、權限的劃分上多頭制衡、多頭協調和多頭參與，這勢必導致責任認定的困難和責任追究的缺位。
故此，提升黨代會與人代會在問責中的主體地位是破解復出缺陷的重要途徑。一方面，在當今中國，社會權力仍處在萌芽期，故筆者更愿意將黨內民主制度所體現的力量視同社會權力的另一種表現。黨內民主制度的核心是逐步構建黨代會行使決策權、全委會行使執行權、紀委行使監督權和黨代表行使任期監督權的“四位一體”黨內民主機制，以黨代會行使黨內民主問責權，作為推進黨內民主的路徑之一。雖然《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第二十一條規定，“對經各級人民代表大會及其常務委員會選舉或者決定任命的人員實行問責，按照有關法律規定的程序辦理。”但從目前來看，人大的政治問責被邊緣化，大多數問責復出是由上級政府或黨組織促成的，屬于傳統的“自上而下”的組織處理，對官員進行選舉任命的人民代表大會反而未能發出應有的聲音。筆者認為，對由人大選舉及其常委會任免的政府官員啟動問責后復出的，至少可以在以下方面有所作為：一是啟動監督程序，依法監督包括“一府二院”在內的各級國家機關的問責與復出工作；二是啟動質詢程序，依照法律規定的程序提出對問責官員復出的質詢案；三是啟動特別問題調查程序，必要時組織關于特別問題的調查委員會，展開獨立問責復出有關事宜的調查；四是啟動任免程序。
第二，全面細化問責官員復出機制的程序規定，提升復出程序的科學化水平。被問責官員能否復出、如何復出的問題亟待有一個透明、完善、細致的制度安排，即應該重點圍繞復出前職務的限制、復出職位、復出條件和復出程序這四個重點進行設計。
一是明確復出前職務的限制。對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，按照干部管理權限，可以酌情安排適當崗位或者相應工作任務，但不應以降級使用或者給予相應職級待遇的方式變相予以職位保留。
二是明確復出職位。《中國共產黨紀律處分條例》第十三條規定“黨員受到撤銷黨內職務處分，二年內不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職相當或高于其原任職務的職務。”《行政機關公務員處分條例》第八條規定：“行政機關公務員在受處分期間不得晉升職務和級別。”與此相一致，被問責的干部復出的職位安排，包括職務和級別，應當本著降級使用的原則，不得高于問責時的原任職務，更不能提拔使用。筆者認為，應當修改《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務”的條款。
三是明確復出條件。應當區分不同情況予以不同對待，對于經問責調查確定的有重大過錯并造成公眾利益的重大損害者，一律不能予以重新任用。經問責調查僅有輕微過失并未造成公眾利益損害，政治思想素質過硬，且確有能力的官員，可以提供平臺使其繼續發揮所長，但要嚴格考察；如被重新任用，必須對經過多長時間、具備什么條件、履行什么手續，有明確規定。同時應當細化“實績突出”的具體標準，防范復出提拔中的腐敗。
四是要明確復出程序。《黨政領導干部選拔任用工作條例》中對選拔任用黨政干部作了詳盡的規定，與這些程序相銜接，問責官員的復出，應進行比新任干部更為廣泛細致的程序設計，包括復出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等。(作者為中國人民大學公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授、博導)
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