問責官員復出規范化及其瓶頸
作者：沈 巋
【摘要】問責方興未艾，而 “問題官員”屢屢閃電復出，讓公眾非常不滿。為了更好地解決問責與復出相平衡問題，需要對問責官員的復出程序進行必要且合理的規范，同時，還應配以相關的制度變革，才能起到一定的功效。
【關鍵詞】問責官員 制度缺失 制度規范
自2003年非典肆虐引發問責風暴以來，官員問責現象屢見不鮮。相應的問責制度，也從地方試驗逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成惡劣影響之際，對負有領導責任的高官實施問責，的確給人以政治開明的新鮮感。以往在絕大多數情況下僅僅追責具體執法或承辦人員、而聽任決策者或領導者逍遙自在的作法，已經開始在制度層面上扭轉。國人由此對民主政治、責任政府多了一份期盼。
然而，信息社會、網絡社會的漸趨形成，使得以前可能難以引起普遍關注的問責官員“復出”現象，層出不窮地見諸紙質或網絡媒體的報道之中。“快速復出”“悄然復出”“曲線復出”正在磨蝕民眾剛剛萌芽的期盼，方興未艾的問責制也正在經歷信用危機。應付此危機的良策，唯有對問責官員復出機制加以必要且合理的規范；但是，復出機制只不過問責制、干部制乃至政治制度之微小組成，僅將其規范化而不配以相關制度變革，仍有收效不著的問題。
復出的失范及其弊害
目前，關于問責官員復出的規則，散見于若干規范性文件之中：
2004年的《黨政領導干部辭職暫行規定》第29條規定，“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。”這里的“適當安排”實際上也可歸于大眾心目中的“復出”，然而，若與上述規范相結合，“適當安排”應該排除1年以內即安排領導職務的可能性。
2008年的《公務員職務任免與職務升降規定》第29條規定，“降職的公務員，在新的職位工作一年以上，德才表現和工作實績突出，經考察符合晉升職務條件的，可晉升職務。其中，降職時降低級別的，其級別按照規定晉升；降職時未降低級別的，晉升到降職前職務層次的職務時，其級別不隨職務晉升。”該條只是對降職1年后的職務或級別晉升做了特別規定，沒有觸及其它情形。
2009年6月30日，中辦、國辦聯合發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱“《問責暫行規定》”)，雖然成為當前中國全面規定行政問責制的最高位階的規范文本，但它只字未提“復出”問題。
最后，2010年1月1日出臺的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》第16條規定，“受到調離崗位處理的，一年內不得提拔；引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔；受到降職處理的，兩年內不得提拔。”該條也涉及“復出”問題，可是：一、適用范圍延及“調離崗位”和“免職”；二、降職后提拔的期限，比《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員職務任免與職務升降規定》的規定，更為嚴格。
從以上零散規則可以窺知：一則，問責官員復出問題尚未在制度上予以系統地應對，在復出條件和復出程序這兩個主要方面，都缺乏明確的、周全的規范；二則，既有規則不僅短缺，相互之間還存在不盡一致或沖突的情形；三則，這些規則絲毫沒有體現對人民知情權、參與權、表達權、監督權的尊重和保障。因此，問責官員五花八門的復出現象，可能會有公眾詬病的“官官相護”、“任人唯親、任人唯近”的問題，但是，相應規范的缺失，才是信用危機的真正根源所在。沒有完整規范，正當復出與不正當復出魚龍混雜，公眾既然難分青紅皂白，也就容易激發一律質疑的情緒，更是威脅到問責制本身的信用。
復出機制規范化之設想
既然根源如此，問責官員復出機制的規范化、制度化，應盡快提上議事日程。相關設想可從基本原則和具體制度兩個維度上予以展開。
首先，問責官員的復出應該遵循以下基本原則：一是依法。若復出規范化得以實現，那么，嚴格依照規則辦理問責官員復出事宜是第一要義。否則，規范化就毫無價值可言。因此，也就需要對違法復出現象予以查究和追責；二是理性。問責官員的復出與否，需視其一貫的品德和才能表現、在問責事件中的過錯程度、對新崗位的勝任能力等情形而定。因人而異、因事而異，是制度理性的體現；三是透明。問責官員復出的整個過程和重要環節皆應公之于眾，主動接受人民的監督，以坦坦蕩蕩、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸，從而減少不必要的猜忌；四是參與。對于問責官員是否適宜復出的問題，在政府主導制之下，應吸納公眾參與、民主評議，作為重要的考量因素。
其次，圍繞著依法、理性、透明、參與四項原則，在復出條件和復出程序這兩個大的方面，來建構問責官員復出的具體制度：一、復出條件可以包括資格條件和成熟條件。確定問責官員是否具有復出資格，應當主要考慮問責事由中官員的主觀過錯程度。若在問責事件中，問責官員存在故意或重大過失，那其明顯不具備以盡職盡責的行為為公共利益謀取福利的基本素質，就不適宜“復出”重新擔任或提拔擔任領導職務；反之，若問責官員本身只是存在一般過失，或者沒有任何主觀過錯，僅僅是因為出現了民眾難以接受的結果而承擔必要的主管之責，該責任很大程度上是一種結果責任，那么，該官員應有復出的資格。具有復出資格的官員并非必然復出，是否真正復出，尚需取決于復出的條件是否成熟。復出的成熟條件涉及去職的期限、對待去職的態度、去職期間的工作表現、個人領導能力提高的程度、是否存在相應的職位空缺等。二、問責官員的復出，不僅要在實體上符合復出條件，更應該在程序上體現透明與參與。尤其是，上述的復出條件，在相當程度上沒有確定無疑、拿來即用的操作標準，也不可能就此給出完備無遺的規則。因此，問責官員是否達到了復出條件，尚需經過認真、細致、慎重的考察和評議，復出程序也就更加凸顯其意義。在程序的制度設計上，應該考慮以下原則性要求：一是官員復出除了要遵循領導干部選拔任用的一般程序外，應該在適當環節上增加更加嚴格的規定；二是官員復出要經過一定范圍內公眾的公開評議，保障公眾的參與權，公開評議未能過關的官員，是否復出應予更加慎重的對待；三、官員復出決定的依據、理由甚至復出官員的推薦人等，皆應當主動予以公示。
問責官員復出機制規范化的積極意義，是毋庸置疑的。一方面，它可以為問責官員的正當復出提供依據，消弭人民不必要的懷疑，挽救正在萌芽中的問責制信用危機，對問責官員本身也是必要的保護；另一方面，它可以杜絕或者減少問責官員的不正當復出，甚至，可以更往上追溯到問責階段，用問責官員復出條件和程序的嚴格性，來克服隨意問責、找替罪羊式的問責。
應予重視的制度瓶頸
不過，官員復出的規范化，還只是停留在討論、設計的層面上。對其積極功效的預測，雖然有相當的說服力，可也必須意識到其面對的一系列制度瓶頸。
第一，黨政領導干部選拔任用的民主化有待提升。問責官員復出實際上就是選拔任用的一種情形而已。時下的黨政領導干部選拔任用，依然受領導或上級領導意志的影響甚深，民主化程度不高。在此制度框架內，僅僅寄望于復出本身的透明、參與，可能會成為一種奢望。
第二，“輿論問責”的傾向性過于強烈。與第二個制度現象有關，現在的有些問責受輿論影響較大。的確，若不是出現重大違法違紀或重大事故，輿論一般不會洶涌如潮；順應輿論反映出來的民心問責，既能體現“對民負責”的責任政府理念，又能平息眾怒。然而，有的時候，輿論的聚集畢竟有瞬間性、一時性、情緒性、易變性、復雜性等特點，不見得能夠形成較為冷靜、理性的思考和觀點。若一味順從輿論，也會導致“為了阻抑輿論”而問責，不僅問責官員感覺委屈，也容易導致作為補償的快速復出。而緩解輿論壓力又在一定程度上與維護穩定的政治任務牽連在一起。
第三，真正意義上的高官問責制有待建立。實踐中，“問責”概念有廣義和狹義之分。廣義“問責”涉及黨政系統所有公職人員，且對政治責任、法律責任、紀律責任、道德責任不加區分；狹義“問責”指向黨政領導干部的決策或領導責任，亦即政治責任。2009年的《問責暫行規定》首次明確狹義問責制度，但一下子還不可能改變概念混用的局面。五花八門的“問責”，也為如何規范問責官員復出問題增加了復雜性。其實，真正的高官問責制至少有兩個特征：一是極少數情形下才政治問責；二是政治問責以后復出的可能性微乎其微。①由于沒有形成此類高官問責，因而才會出現動輒對高官問責，問責后又要考慮干部和人才的培養成本、考慮治病救人而輕易復出的現象。
因此，問責官員的復出，不是一個孤立的問題。它牽扯到干部人事制度的方方面面，若無全方位、系統的制度改革，單憑對其本身進行規范化，即使有其正面的功效，也會在實踐中遭遇折扣。(作者為北京大學法學院副院長、博導)
注釋
①竹立家：“黨政領導干部問責走向法制化”，《學習時報》，2009年6月8日。
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