問責制如何避免“問而無責”
作者：任建明 杜治洲
【摘要】中國建立問責制的時間不長，還需不斷完善。要將問責官員的責任作出明確的區分，防止被問責官員以主動辭職的方式來逃避法律制裁。同時要強化內部監督、明確政府責任、提高問責制度的剛性，并且充分發揮新聞輿論的監督功能，拓寬群眾監督的渠道并落實監督效果。
【關鍵詞】問責 權利制衡 輿論監督
近年來，在強化對官員問責的同時，頻頻出現被問責官員又迅速被安排在異地或異部門就職，甚至還提升了的怪象。為了加強對黨政領導干部的管理和監督，增強黨政領導干部的責任意識，規范問責的前提和程序，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(下稱《暫行規定》)，對問責的原則、適用情形、問責方式、問責程序等做了詳盡的規定?？梢哉f，《暫行規定》在很多方面都可圈可點，其頒布執行對于當前的反腐敗斗爭和黨風廉政建設具有重大的意義。
問責的前提是對責任作出確當的區分
問責的一個重要前提就是要對責任作出明確的劃分，依此判斷被問責官員應該承擔何種責任。官員的責任有多種類型，必須區分不同類型的責任及其承擔方式。從理論上講，官員責任可以分為四個層面：道德責任、政治責任、行政責任和法律責任。
道德責任，是指違反官員的職業道德應該承擔的責任，官員的職業道德，既是官員在工作實踐中應當遵守的道德準則和行為標準，也是他們應當具備的道德品質和職業修養；政治責任，是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責，以及沒有履行好職責時應承受的譴責和制裁；行政責任，是指國家行政機關及其公務人員在行政活動中履行和承擔的義務；法律責任是對行政主體及其公務人員在履行職責過程中因侵害行政相對人的合法權益，或出現失職瀆職、濫用職權、貪污腐敗等情形時依法應承擔的制裁。值得一提的是，西方國家公務員制度實行政治中立，存在政務官和事務官的區別，政治責任多是由政務官承擔，事務官員很少承擔政治責任，只承擔行政責任。而中國公務員制度中沒有政治中立，政治責任是所有官員都必須承擔的。因此在我國，區分政治責任和行政責任意義不是很大。
中國在問責問題上最重要、最緊迫的是防止法律責任與政治責任之間的混淆，防止被問責官員以主動甩掉“烏紗帽”的方式來逃避牢獄之災。政治責任與法律責任存在著重大區別，有著不同的承擔方式，必須嚴格區分開來。有些官員的行為明顯違法、甚至觸犯了刑法，但是在對其進行處理時只追究其政治責任，或引咎辭職，或責令辭職，最后并沒有由司法機關來追究其刑事責任。這是官員問責的效果招致質疑的一個重要原因。在這一點上，相對于以前的相關問責制度，《暫行規定》有了較大的改善。《暫行規定》對被問責官員應承擔的責任進行明確的分類，如第四條規定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。”這就非常清晰地界定了問責的責任范圍，明確區分了政治責任和法律責任。
我國問責制的進步及執行中存在的問題
中國建立問責制的時間不長，但是正在朝著健康的方向前進，《暫行規定》的出臺就是問責制走向規范化的一個重要標志。隨著問責制的不斷推進，我國官員問責制已呈現出新的發展趨勢：在問責對象上開始從追究“有過”官員向追究“無為”官員推進，在追究范圍上從生產事故多生部門向其他領域和部門拓展，在問責方式上由權力問責向制度問責轉變，在問責主體上從內部問責向外部問責延伸，初步形成了從中央到地方層層問責的制度架構。然而，官員問責制在執行中還存在一些問題。
“問而無責”的現象是我國官員問責制執行中存在的主要問題，它對政府的誠信造成了嚴重的損害?，F實中很多對官員的問責往往是“雷聲大，雨點小”，“虎頭蛇尾”，“不了了之”。在這方面內地要積極向香港學習。2003年3月5日，香港前財政司長梁錦松發表《財政預算案》，大幅增加各種稅項，如利得稅、薪俸稅、汽車首次登記稅、離境稅、博彩稅等，以解決高達七百億港元的財政赤字。但是這一行為引起了輿論的關注和質疑。2003年3月9日，《蘋果日報》以頭版報道梁錦松在宣布加汽車首次登記稅前，在1月18日購入一輛凌志房車，但他卻沒有向行政長官報告他買車一事，有避稅之嫌，涉嫌以權謀私，還可能要面對法律訴訟。當日梁錦松坦承應該避嫌，不該在調稅前買車，但同時強調買車只是為接載即將誕生的嬰兒和家人，是無心之失，并向公眾致歉。為了表示誠意，他把加稅前后車價差額的兩倍，即38萬港幣捐給一個慈善機構，希望藉此平息外界不滿。3月10日，梁錦松首次向行政長官董建華提出請辭。7月16日，香港行政長官董建華接受了其辭職申請。在整個事件發展過程中，梁錦松本人多次道歉，且兩倍捐款，最后卻徹底丟官，還差點攤上刑事責任。我們不妨設想一下梁錦松是內地某政府官員，很難想象會被這件“無足輕重”的小事絆倒，相反他一定能輕松“過關”，不會留一點遺憾。
政府官員權責不清晰，導致問責缺乏依據。我國的政府權限劃分不清晰主要表現在兩個方面。一是縱向上權責不清。由于我國是單一制國家，地方行政機關的權力來源于中央政府的授權。各級行政機關在經濟和社會管理方面的職責，很難對中央事務和地方事務進行明確的區分。與中央和地方分權不明相比，地方政府各層級間的職權劃分不清晰的現象更為嚴重。二是正職和副職分權不明。我國法律規定行政機關實行首長負責制，而《中國共產黨黨章》第十條第五款規定：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”在實踐中，一般實行“正職負責和副職分工負責相結合的制度”，副職也享有相當范圍的政策決定權。所以，在現實的問責中一般主要追究副職的責任，而正職則能順利避免問責。
重事故問責，輕日常問責，沒有實現問責常態化。其實許多重大事故大都是因為日常管理中的疏忽造成的，應該是完全可以避免的。就拿2008年4月28日發生在膠濟鐵路的導致71人死亡、416人受傷的重大鐵路事故來說：在事故3個月前就發生過重大事故，造成18人死亡，原因是修路民工強行進入作業區釀成慘劇。但是這個事故并沒有引起有關部門的重視，照常疏忽日常管理，最終導致了4.28慘劇的發生。因此，問責沒有常態化的問題值得我們深思。不要等到發生了重大事故才啟動問責制。
問責官員復出不規范，缺乏依據。近兩年問責官員的復出問題已經被推上了輿論的風口浪尖。一些應對突發公共事件不力而被問責的官員，“悄然”復出或“閃電”復出，對此民眾眾口不一。怎樣的官員可以重新啟用？什么時候重新啟用？重新啟用需要遵循怎樣的程序？這些問題沒有得到徹底解決。
我國的問責制如何真正發揮效力
我國的問責制要真正發揮實效，必須做好以下幾個方面的工作：
制定嚴密的規定，強化內部監督。西方國家有比較完善的民主體制，權力制衡發揮著重要的作用，外部監督比較有效。而我國政治體制和行政體制中權力過分集中的現象十分突出，外部監督的作用十分有限，因此，要使問責制發揮效力，必須制定嚴密的規定，依靠并落實內部監督。
明確政府責任。建議對政府所承擔的責任加以明細化，制定統一政府責任的規定或制度，從而整合政府應該承擔的責任。統一政府責任制度的內容必須具有可操作性，而不是具體原則的規定，不單包括對政府責任從總體上的明示與失責的追懲，而且要對各級政府、政府部門之間以及部門首長與非首長領導之間的責任都做出具有可操作性的規定。
提高問責制度的剛性。對官員問責的范圍、對象、方式，以及重新啟用的時間、條件和程序等，必須做出明確的可操作的規定。相對于以往的問責規定，《暫行規定》在這方面有較大的突破，對官員復出的時間期限和程序都作出了一定的限制。《暫行規定》第十條作出了這樣的規定：“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務……引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見?！钡?，由于“下馬”的官員在級別、擔責大小等方面存在著較大的差異，到底如何細化問責官員復出的具體條件和時間，還需做出進一步的探討和規定。只有這樣，才可以最大限度地提高問責制度的可操作性和執行力。
充分發揮新聞輿論的監督功能，拓寬群眾監督的渠道并落實監督效果。當前必須給新聞媒體的監督以制度保障，做到有法可依，有法必依，切實保障新聞媒體監督的獨立性和有效性，充分發揮新聞媒體監督政府及其官員行為的功能。人民群眾掌握監督權是實現人民群眾當家作主的一個根本保證。要完善我國的問責制，必須大力推進信息政府信息公開和財產申報，使人民群眾可以通過多種渠道監督官員的行為，保證群眾在官員問責中的知情權和參與權。(作者分別為清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任；北京航空航天大學公共管理學院副教授、廉政研究所副所長)
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