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《瞭望》文章：中國式抗旱困局
冬春旱情背后，是多年積累的重洪澇輕干旱、強“骨骼”弱“血管”、多建設少管理的治水痼疾
文/《瞭望》新聞周刊記者張輝
2月9日上午，干旱已久的安徽沿淮以北地區(qū)終逢甘霖。其時，位于皖西北阜南縣的城郊，一位李姓村民正在給屋前的小麥澆水。六畝多地的小麥，兩口子澆了兩天兩夜。
傍晚16時許，阜陽市區(qū)飄起了雪花，不足兩個小時，房頂、車上已盡上白妝。采訪歸來的《瞭望》新聞周刊記者，在1622次列車上，見證了安徽、河南、山東、河北、北京等地的兔年初雪。
但國家氣象臺中心專家表示，此次降水過程有利于黃淮等地冬麥區(qū)封增墑，但對緩和旱情作用有限。
這天下午16時，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡稱國家防總）啟動抗旱Ⅲ級應急響應。本刊記者從國家防總了解到，截至2月8日，全國作物受旱面積1.12億畝，其中，約有2000多萬畝無灌溉條件。
水利部部長陳雷指出，“若持續(xù)無有效降雨，冬麥區(qū)旱情可能迅速發(fā)展，抗旱形勢嚴峻。”
10日的北京，盡管迎來了遲到的初雪，但在全國糧食生產(chǎn)電視電話會議上，旱情依然是關注的重點，在強化促進糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的五項措施中，有三項與抗旱直接相關。
4成小麥受旱
在很多皖西北人民的記憶里，大年初一要么飄著雨雪，要么冬雪未及化盡。
2011年2月4日，大年初一，正值二十四節(jié)氣中的立春。皖西北的麥地里，卻呈現(xiàn)另一番景象。瘦小的麥苗周圍，黃土一踩，便成碎屑。在城郊鄉(xiāng)某村，有村民向本刊記者表示，立春過后，隨著氣溫變暖，冬小麥將開始拔節(jié)，進入生長關鍵期。“這個時候，還缺水的話，糧食肯定要大量減收。”
村里的溝早已干涸，住在溝邊的人們，偶到田間地頭，已經(jīng)習慣了直接從溝底抄近道。因缺水之故，村里絕大多數(shù)麥地沒有得到灌溉。
據(jù)安徽省防汛抗旱指揮部辦公室介紹，截至目前，沿淮以北地區(qū)氣象干旱為1961年以來最嚴重的秋冬連旱。
這只是當前中國北方旱災的一個縮影。國家防總相關負責人表示，截至2月8日，全國作物受旱面積已達1.12億畝，和2月1日相比，僅一周之隔，就增加了3400多萬畝。另外，有272萬人、284萬頭大牲畜面臨飲水困難。
上述負責人表示，當前，受旱區(qū)域非常集中，受旱農(nóng)田主要集中在河南、山東、安徽、河北、山西、江蘇、陜西、甘肅8省冬麥區(qū)，小麥受旱面積約占播種總面積的40%。其中，河南、山東、安徽3省作物受旱面積合計8271萬畝，占全國作物受旱面積的74%。人畜飲水困難主要分布在內(nèi)蒙古、河北、甘肅、山西、山東、河南等6省區(qū)的山丘區(qū)和牧區(qū)。
關于此番旱災的嚴重程度，1月30日，陳雷在抗旱工作異地視頻會議上曾指出，冬麥區(qū)大部自去年10月以來（截至1月底）累計降水量不足25毫米，比多年同期偏少5至9成，其中河南、山東兩省降水比多年同期偏少8成以上，一些地區(qū)長達100多天無有效降水，氣象干旱十分嚴重。
農(nóng)村干旱帶來的經(jīng)濟影響已經(jīng)顯現(xiàn)。有專家認為，1月份CPI同比增幅或將超過去年11月的5.1%，再創(chuàng)本輪通貨膨脹周期的新高。
部分城市供水壓力陡增。目前，華北城市群普遍面臨供水短缺壓力，特別是北京、天津等城市水源地蓄水嚴重不足。在此背景下，2月10日，國家防總再次召開引黃濟津、引黃入冀應急調(diào)水協(xié)調(diào)會，修訂調(diào)水方案，妥善處理春灌調(diào)水和農(nóng)業(yè)抗旱灌溉的矛盾，采取有力措施，科學合理調(diào)度，確保圓滿完成既定的調(diào)水任務。
對于當前旱情，水利部相關負責人表示，抗旱形勢的嚴峻性不可低估，抗旱減災的難度不可低估，干旱造成的影響不可低估。而且氣象干旱面臨加劇的可能。據(jù)氣象部門預測，2～3月份華北、黃淮部分地區(qū)降水將繼續(xù)偏少，其中2月份華北大部、黃淮地區(qū)較常年同期偏少2成左右。
年年治，年年不治
始于上年歲末的旱災，并非近年來極端氣候頻發(fā)下的孤例。在2010年初，中國經(jīng)歷了旱澇并舉的局面，而且，干旱竟發(fā)生在素來多水的西南地區(qū)。
近年來，中國抗旱工作取得較大進展。水利部相關負責人在接受本刊專訪時指出，“十一五”時期，是我國水利發(fā)展史上極不平凡的五年，是水利投資規(guī)模最高、規(guī)劃目標實現(xiàn)最好、抗災減災成效最大、人民群眾直接受益最多、行業(yè)能力提升最快的五年。在此期間，全國水利建設總投資約7000億元，是“十五”的1.93倍，其中中央水利投資2934億元，是“十五”的1.73倍。
受益于此，防汛抗旱減災取得了顯著成效。僅從抗旱來看，就成功抗御了2006年川渝百年不遇大旱、2009年北方冬麥區(qū)大范圍干旱、2010年西南地區(qū)特大干旱。
農(nóng)村水利事業(yè)亦呈加快發(fā)展勢頭。上述負責人表示，“十一五”期間，累計解決2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問題，提前1年完成“十一五”規(guī)劃任務，提前6年實現(xiàn)聯(lián)合國千年宣言目標。在此時期，累計新增有效灌溉面積5000萬畝，改善灌溉面積1.9億畝，新增工程節(jié)水灌溉面積8500萬畝，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從0.45提高到0.50。對全國434處大型灌區(qū)進行了續(xù)建配套與節(jié)水改造，80處灌區(qū)全面完成規(guī)劃任務，同時對216處中型灌區(qū)進行節(jié)水改造。
然而，本刊記者采訪中卻發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民對政府的抗旱成績不甚了解。在安徽省西北地區(qū)進行采訪時，有農(nóng)民向記者反映，十幾年前，村子里還能見到引水渠道，這些年來，卻根本看不到了。這位農(nóng)民說，“很多人對我們這不理解，離淮河那么近，為什么遇到干旱卻澆不到地里去？”
對此，陳雷坦承，當前受旱耕地中還有部分望天田沒有灌溉條件，部分灌區(qū)也由于水源短缺、渠道淤積、抗旱設施損毀或不配套等導致抗旱澆地能力下降。此外，由于抗旱成本上升，農(nóng)業(yè)比較效益下降，部分地區(qū)農(nóng)民主動抗旱意愿不強。
他還表示，一些地區(qū)在經(jīng)歷了糧食連續(xù)7年增產(chǎn)后，思想上有所懈怠，部分干部群眾還存在靠天等雨的僥幸心理。一些地區(qū)抗旱工作地方行政首長負責制不夠落實，抗旱組織不健全；一些地區(qū)抗旱工作方案和人飲解困計劃針對性和可操作性較差，沒有儲備必要的抗旱物資，抗旱澆灌能力較為薄弱。
“10%土地出讓收益”分配或出細則
在權威專家看來，中國抗旱工作存在的諸多難題，歸根結底，在于地方政府的資金壓力。
本刊記者從水利部了解到，近年來，中央逐步加大了對水利項目的投資補助比例，農(nóng)村飲水安全、病險水庫除險加固、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等工程中央補助資金的比例東、中、西部分別提高到1/3、60%和80%，并逐步取消中西部地區(qū)縣及縣以下地方配套資金。
然而，對農(nóng)村抗旱來說，“骨骼”重要，“毛細血管”同樣重要。上述權威專家指出，在大型灌區(qū)設施建設上，中央每年投入資金都比較充足，真正卡脖子的，在于田間工程。他表示，在灌區(qū)改造上，中央大多只負責骨干渠道的主要支渠、斗渠，其余斗渠、農(nóng)渠、毛渠及田間工程，則交由地方負責。他表示，從事權劃分來看，補助田間工程主要是地方事權。田間工程作為抗旱的“毛細血管”，其“最后半公里”的含義非常明顯。
值得一提的是，隨著分稅制改革，地方財權縮小、事權擴大現(xiàn)象已很嚴重。中央民族大學教授熊文釗告訴本刊記者，當前，地方財政收入占全國財政總收入的比例由最高時的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔的事務卻從40%上升至75%左右。縣鄉(xiāng)兩級政府需要承擔越來越重的義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村基礎設施、養(yǎng)老保障、行政管理責任。
在此情況下，受訪專家認為，“兩工”（勞動積累工和義務工）的取消，使地方政府在田間工程建設管理上更顯捉襟見肘。隨著“兩工”的取消，只有特大防洪、搶險、森林防火、抗旱等緊急任務，方可臨時動用農(nóng)村勞動力。除此之外，動用農(nóng)村勞動力應當實行自愿或有償原則。目前，農(nóng)村保留下來的“一事一議”制度，無法維系以往依靠農(nóng)村勞力修田間工程的老辦法。
正緣于此，權威專家向本刊表示，絕大部分由鄉(xiāng)村管理的小型水庫，管理十分薄弱，難以進行必要的維修加固工作，老化失修嚴重，嚴重影響防洪抗旱的效率和效益。
關于此，今年“一號文件”明確指出，健全農(nóng)田水利建設新機制，中央和省級財政要大幅增加專項補助資金，市、縣兩級政府也要切實增加農(nóng)田水利建設投入，引導農(nóng)民自愿投工投勞。加快推進小型農(nóng)田水利重點縣建設，優(yōu)先安排產(chǎn)糧大縣，加強灌區(qū)末級灌系建設和田間工程配套，促進旱澇保收高標準農(nóng)田建設。
在落實中央的要求中，上述權威專家認為，關鍵還是靠地方，如果地方配套資金不足，還是會影響到這些“毛細血管”的建設。
水利部相關負責人就此向本刊透露，當前，加大水利建設資金投入最重要的任務就是落實好中央“一號文件”精神，將中央出臺的政策措施落到實處，落實好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設的政策。
“要盡快研究土地出讓收益用于水利建設的資金統(tǒng)籌征收和分配使用問題，”在他看來，“中央應從各地土地出讓收益水利建設專項資金中提取出一部分，統(tǒng)籌安排，用于糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)水利發(fā)展；在各省（區(qū)、市）管轄范圍內(nèi)，也應統(tǒng)籌安排，支持經(jīng)濟相對落后地區(qū)加快水利發(fā)展。”
本刊記者從權威渠道了解到，目前，財政部正在就此制訂相應辦法，在“10%土地出讓金”的統(tǒng)籌使用上，或將作出相應的硬性規(guī)定。
除此以外，上述水利部相關負責人還指出，在水利資金征集上，還需盡快建立水利投資穩(wěn)定增長的機制。充分發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域，層層落實責任，建立考核機制，確保各級財政對水利投入的總量和增幅有明顯提高。□
記者后記：在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，當前，旱災的擴大，固然有極端氣候變化影響的原因，也和中國抗旱應急能力相對欠缺有關。個別地方政府對抗旱工作的重視程度不夠，是導致抗旱工作不力的重要原因。
而且，和防洪相比，抗旱工作應急速度相對較慢。原因在于，洪澇災害對人民群眾生命、財產(chǎn)危害較大，而旱災則更像慢性毒藥，沒有洪水來得快。因此，一些地方政府，把更多的精力放在了防洪上，對抗旱的投入相對不太足。