前 言
糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問(wèn)題。保障我國(guó)糧食安全，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視糧食安全，把這項(xiàng)工作擺在突出的位置。當(dāng)前我國(guó)糧食安全形勢(shì)總體是好的，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，食物供給日益豐富，供需基本平衡。但我國(guó)人口眾多，對(duì)糧食的需求量大，糧食安全的基礎(chǔ)比較脆弱。從今后發(fā)展趨勢(shì)看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及人口增加和人民生活水平提高，糧食消費(fèi)需求將呈剛性增長(zhǎng)，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對(duì)糧食生產(chǎn)的約束日益突出。我國(guó)糧食的供需將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，保障糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
保障我國(guó)糧食安全，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署和總體要求，堅(jiān)持立足于基本靠國(guó)內(nèi)保障糧食供給，加大政策和投入支持力度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，著力提高糧食綜合生產(chǎn)能力、完善糧食流通體系、加強(qiáng)糧食宏觀調(diào)控，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和符合我國(guó)國(guó)情的糧食安全保障體系。
為切實(shí)保障我國(guó)中長(zhǎng)期糧食安全，根據(jù)黨的十七大精神和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，特編制本綱要。綱要在總結(jié)近１０年我國(guó)糧食安全取得的主要成就和分析今后一個(gè)時(shí)期面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了２００８年至２０２０年保障我國(guó)糧食安全的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和主要任務(wù)及相應(yīng)政策措施，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)糧食宏觀調(diào)控工作的重要依據(jù)。
本綱要中的糧食，主要指谷物（包括小麥、稻谷、玉米等）、豆類和薯類；食物，指糧食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水產(chǎn)品。規(guī)劃期為２００８－２０２０年。
一、我國(guó)糧食安全取得的成就
新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視糧食安全問(wèn)題，始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首位，千方百計(jì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)，較好地解決了人民吃飯問(wèn)題，取得了舉世公認(rèn)的成就，為世界糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)。特別是近年來(lái)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、耕地面積逐年減少、居民消費(fèi)水平日益提高的情況下，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，保證了居民食物消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)糧食的基本需求。近１０年來(lái)，我國(guó)糧食自給率基本保持在９５％以上。２００７年我國(guó)糧食總產(chǎn)量５０１６億公斤，人均占有量３８０公斤，人均消費(fèi)量３８８公斤。居民膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，食物消費(fèi)日趨多樣，口糧消費(fèi)逐步減少，肉、禽、蛋、奶、水產(chǎn)品及食用植物油等消費(fèi)逐步增加，營(yíng)養(yǎng)水平不斷提高。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織測(cè)算，２００２年我國(guó)居民人均每日食物熱值、蛋白質(zhì)和脂肪含量已超過(guò)世界平均水平。
（一）糧食綜合生產(chǎn)能力保持基本穩(wěn)定。
２０世紀(jì)９０年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邁上了新臺(tái)階，糧食進(jìn)入供求基本平衡、豐年有余的新階段，食物供給水平不斷提高。１９９６年糧食播種面積達(dá)到１６．９億畝，產(chǎn)量突破５０００億公斤，其中谷物超過(guò)４５００億公斤。“九五”期間，糧食產(chǎn)量基本保持在５０００億公斤水平。１９９８年以后，由于連年豐收，庫(kù)存逐年增加，市場(chǎng)糧價(jià)下跌，加之調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，糧食播種面積逐年減少。２００３年糧食播種面積降至１４．９億畝，比１９９８年減少２．１６億畝；糧食產(chǎn)量由１９９８年５１２３億公斤降至４３０７億公斤，減產(chǎn)８１６億公斤，主要是稻谷、小麥和玉米等谷物減產(chǎn)。２００４年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取保護(hù)耕地、按最低收購(gòu)價(jià)托市收購(gòu)糧食、減免稅收、建立直接補(bǔ)貼制度、加大投入等一系列政策措施，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)。２００７年，糧食播種面積恢復(fù)到１５．８６億畝，比２００３年增加０．９６億畝；產(chǎn)量達(dá)到５０１６億公斤，比２００３年增產(chǎn)７０９億公斤。其中，谷物面積１２．９億畝，增加１．３６億畝；產(chǎn)量４５６３億公斤，增產(chǎn)８２０億公斤。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件逐步改善，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。１９９６－２００６年，全國(guó)新增有效灌溉面積近１億畝，新增節(jié)水灌溉面積近１．５億畝，全國(guó)耕種收綜合機(jī)械化水平提高４．６個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率提高１３個(gè)百分點(diǎn)，良種覆蓋率達(dá)到９５％以上。糧食單產(chǎn)水平顯著提高，２００７年全國(guó)糧食平均畝產(chǎn)３１６．２公斤，其中谷物畝產(chǎn)３５５公斤，創(chuàng)歷史最高水平。糧食品質(zhì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)小麥、水稻種植比重分別達(dá)到５５％和６９％。
在保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)上，其他食物供給日益豐富。與１９９５年相比，２００７年肉類產(chǎn)品人均占有量５２公斤，增加８．５公斤，其中牛羊肉所占比重提高３個(gè)百分點(diǎn)；禽蛋人均占有量１９公斤，增加５．２公斤；牛奶人均占有量２６．７公斤，增加近２２公斤；水產(chǎn)品人均占有量３６公斤，增加１６公斤左右。
（二）糧食流通體制改革取得重大突破。
１９９８年以來(lái)，根據(jù)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，國(guó)家積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以市場(chǎng)化為取向的糧食流通體制改革。以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格形成機(jī)制逐步建立，糧食收購(gòu)市場(chǎng)和收購(gòu)價(jià)格全面放開，市場(chǎng)機(jī)制配置糧食資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的糧食市場(chǎng)體系初步形成，現(xiàn)貨交易進(jìn)一步活躍，期貨交易穩(wěn)步發(fā)展。國(guó)有糧食企業(yè)全面推向市場(chǎng)，“老人、老糧、老賬”歷史包袱基本解決，在糧食收購(gòu)中繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用。糧食市場(chǎng)主體趨向多元化，規(guī)模化、組織化程度有所提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力增強(qiáng)。
（三）糧食安全政策支持體系初步建立。
公布實(shí)施土地管理法、農(nóng)村土地承包法和基本農(nóng)田保護(hù)條例，建立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。取消農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、除煙葉外農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅），實(shí)行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)等政策，初步建立了發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制和對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼機(jī)制。對(duì)稻谷、小麥實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策，完善了對(duì)種糧農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制，市場(chǎng)糧價(jià)基本穩(wěn)定。調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入傾斜力度，初步建立了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)投入增長(zhǎng)機(jī)制。調(diào)整中央財(cái)政對(duì)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的補(bǔ)助比例，實(shí)施對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。
（四）糧食宏觀調(diào)控體系逐步完善。
完善糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)人民政府在糧食生產(chǎn)和流通方面的責(zé)任。完善中央和地方糧食儲(chǔ)備體制，確立糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)最低庫(kù)存制度，增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力。加強(qiáng)糧食進(jìn)出口品種調(diào)劑，促進(jìn)了糧食供需總量平衡。糧食產(chǎn)銷區(qū)合作關(guān)系得到發(fā)展。國(guó)家糧食應(yīng)急保障機(jī)制初步建立。公布施行糧食流通管理?xiàng)l例和中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例，依法管糧取得重要進(jìn)展。糧食倉(cāng)儲(chǔ)和物流設(shè)施條件有所改善，從１９９８年至２００３年，利用國(guó)債資金建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備糧新增庫(kù)容５２７億公斤，糧食物流“四散化”（散裝、散卸、散存、散運(yùn)）變革開始起步。
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