1、建立保障農民土地權益的制度安排
當前我國土地制度方面的幾個基本事實是：第一，盡管我國實行了所謂世界上最嚴格的土地管理制度，但土地浪費仍然很嚴重，土地違法案件層出不窮。第二，因為土地征用而引起的農村“群體性事件”在數量上居各類“群體性事件”之首。失地農民越來越多，盡管不少地方對失地農民提供了社會保障，但農民還是不滿意。農民有一種強烈的意識，國家拿了他的地，就應永久保養他們家人。第三，盡管我國法律允許農民之間轉移土地承包權，但此類交易量不大；已經發生的交易常常不穩定。這種情況不利于推行農業規模經營。
人們對當前土地制度的缺陷已經有廣泛共識，但對改革的方向卻有明顯分歧。除過有人希望用農民專業合作社替代傳統集體經濟的辦法解決問題之外，還有更多的人希望通過“物權法”的頒布，實現承包權的“物權化”。但從目前“物權法”初稿內容看，這種希望難免落空。有不少人主張實行包括耕地私有制在內的多元化的土地所有制，但因為這種意見涉及到了“私有制”，目前還不能為官方所接受。
筆者認為，接受多元化的土地所有制，尚需全社會解放思想。很多人不明白“古典私有制”和“現代私有制”的區別?，F代國家掌握了控制國民經濟的豐富手段，土地所有制早已不能用自己的土地產權操縱國家命運。現代國家通常對土地的私有產權給予很多制約，土地功能的公共性受國家權力的支配程度日益增強。簡單說來，現代土地私有制無論在經濟上還是政治上都已經沒有那么可怕。
退一步說，如果要用“承包權”的“物權化”實現土地產權改革，也必須有配套措施。不妨宣布土地承包權100年不變，用以表明國家強化承包權使之成為“準私有產權”的政治態度。同時，土地征用制度和交易制度都應做出重大調整，調整的原則是國家征用土地的價格必須反映土地資源的稀缺性，市場交易必須有一定的競爭性。此外，這種改革還有一些技術性措施必須采用，但這里不再一一討論。
2．農民工問題應當受到更大的關注
2006年年初國務院常務會議審議并原則通過的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》是近年來少有的一項系統性的促進農村勞動力向城市轉移的政策文件。文件的主要內容包括：
第一，抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題。文件要求，要嚴格規范用人單位工資支付行為，建立工資支付監控制度和工資保證金制度，確保農民工工資按時足額發放。嚴格執行最低工資制度，制定和推行小時最低工資標準。目前，一些省市已經宣布提高農民工最低工資，有的省市提高幅度達30%。
第二，依法規范農民工勞動管理。文件重申了國家《勞動法》的有關內容。
第三，搞好農民工就業服務和職業技能培訓。文件要求進一步清理和取消各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理限制。2006年頒布的國家“十一五規劃”綱要提出，要支持新型農民科技培訓，提高農民務農技能和科技素質。國家將大規模實施農村勞動力轉移培訓工程，增強農村勞動力的就業能力；實施農村實用人才培訓工程，培養造就一大批生產能手、能工巧匠、經營能人和科技人員。
第四，積極穩妥地解決農民工社會保障問題。文件要求，依法將農民工納入工傷保險范圍，抓緊解決農民工大病醫療保障，探索適合農民工特點的養老保險辦法。但2006年在這方面尚沒有具體政策出臺。
這個文件還提出要切實為農民工提供相關公共服務，保障農民工子女平等接受義務教育，搞好計劃生育管理和服務，多渠道改善農民工居住條件；健全維護農民工權益的保障機制，保障農民工依法享有的民主政治權利，保護農民工土地承包權益；大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，促進農村勞動力就地就近轉移。
國務院文件出臺以后，不少地方采取措施予以積極貫徹。深圳在全國率先探索建立了“低繳費、廣覆蓋、?；尽钡膭趧展めt療保險制度。即企業交8元，勞務工交4元，既保門診，又保住院。截止去年底，深圳市參保人數達到343萬人，受到企業和勞務工的普遍歡迎。深圳市的這項工作從試點到全面推開僅用了不到一年半的時間。深圳啟動還啟動了"零欠薪"工程，2006年市、區兩級部門先后刑拘惡意逃薪的企業主52名，公開通報拖欠員工工資的企業42家。全年共檢查用人單位3.5萬多家次，涉及勞動者680多萬人次，查處違法用人單位7400多家次，追付勞動者工資等待遇2.5億多元，追繳社會保險費5500多萬元，共墊付企業欠薪28宗，涉及員工2300多人，墊付金額558萬元。目前深圳全市養老保險參保422.5萬人，其中農民工占總參保人數的66%，已有100多名外來工在深圳享受按月領取養老金待遇。深圳作為擁有600多萬農民工的大城市能做到這些事情，其他城市也應不難做到。
這里扼要討論勞動管理體制改革的基本問題。我們估算，如果能嚴格執行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業問題和童工問題，全國就業崗位有可能增加4000萬左右[1]。如果再能夠加強居民收入調節和監管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業的部門壟斷，就業崗位還可以增加。從宏觀經濟數據看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業增長的速度。這種差距不可能用技術進步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業的勞動者超時超負荷工作，另一方面卻有大量農村隱蔽失業人口存在。
我們不贊成用農民素質低來解釋農民失業人口大量存在的原因。事實上，在一些城市現代經濟部門，農民能夠從事很多工作。電腦裝配流水線上，經過短期培訓的農民工完全可以勝任工作，這已經有事實可以證明。勞動市場的不完全性，才是農民工就業難主要制約因素。
3．加快戶籍制度改革的步伐
戶籍制度改革講了很多年了，到現在還不好說有什么人鐵定地贊成目前這個制度。但為什么到現在也沒有形成一個方案，更不用說形成一個法律文件？前年公安部的首長就談過一些不錯的意見，但后來也沒有進一步的消息。去年國務院關于農民工權益保護的文件又回避了戶籍問題。對于戶籍制度改革步伐的蹣跚，我看一方面的確是有難處，因為涉及的利益平衡問題比較復雜；另一方面可能是技術思路有些問題。能不能像有的改革一樣，把戶籍制度改革放一放，到什么時候水到渠成，讓它自然化解？我看不能。有這個想法的同志無非是說等經濟發達到一定程度后來化解這個問題，但我們已經看到在我國經濟發達地區并沒有解決這個問題，反倒使這個問題更加復雜，例如，那里的戶籍壁壘不僅發生在城鄉之間，也發生在農村社會內部。可見，我們不能等。
持浪漫主義想法的同志常常對“壁壘”恨之入骨，因此會提出很激進的改革設想。但我認為戶籍制度也應有一個漸進改革的方案，不能想在一個早上解決所有問題。激進的改革可能又是一紙空文，不能得到實際落實。
在思想上要有這樣一種觀念：壁壘不見得總是壞東西，有的社會壁壘要消除，但有的社會壁壘就不可能消除，甚至還是社會發展的需要。一個小姑娘在同樣一只沙發上一屁股坐在爺爺旁邊，爺爺高興；但一個下屬一屁股擠坐在上司旁邊，上司就不高興了。這就是一種壁壘。一個社會會有各種各樣的壁壘，有的壁壘不僅不會對社會有很大危害，反而可能會降低社會的運行成本，提高社會運轉的效益。所以，我們要正確看待社會壁壘。但是，我們國家戶籍制度從城鄉分割的層面上看，可以說一無是處，有的歷史上的“好處”，也是虛假的，現在對它進行改革是完全必要的。不過，我也不贊成城市不設立任何門檻，只是門檻要要有某種公正性，特別不能以先天的家庭出身做門檻。此外，門檻也不是絕對的，在一定過渡期里門檻可以高一點，過渡期結束后就可以低一些；還有的門檻在過渡期結束后可以完全取消。
正是基于上述理念，本報告的作者起草了一個關于我國人口登記制度改革的建議稿（見附件）。以下是對這個建議稿的解釋。
改革的基本技術性思路是通過控制住房來控制城市人口。我以為再沒有比這更好的辦法。一個城市政府連住房也控制不了，又怎么能控制人口？用這個辦法的前提，就是要對住房情況掌握清楚；戶籍登記機關要有一個社區住房清單?，F代社會，即使不做戶籍制度改革，一個社區政府也本來應該掌握住房情況。在計算機技術普及的情況下，做這項工作也不難。
對于這個方案，人們會提出許多疑問，但最重要的疑問是會不會發生一些人以“投機”的方式很容易地獲得一些大城市的戶籍？例如，一戶居民在上海租用了1月標準住房，獲得了上海戶籍，開始享有上海的各項社會福利，然后放棄標準住房，隨便住在什么地方。政府還要這個人提供廉租房、提供最低生活保障。可以設想，如果這個目的容易達到，會有成千上萬的人涌向上海。這個建議稿估計到了這種情況，一些條款（如第5條、第9條和第14條有關內容）就是為防止這種情況而提出的。有了這樣一些規定，城市人口不會盲目擴張；戶籍人口的機械增長的速度與標準住房的建設速度相關聯。除非標準住房供應的速度過度膨脹，否則戶籍人口不會因此項改革而急劇膨脹。
按照這個改革方案，一些城市的住房價格會上升，房租也會上升，但這是沒有辦法的事情。但從長期趨勢看，這個方案不會對房價有重要影響。
這個方案實際上給一些人進入條件好的大城市設立了門檻，這似乎顯得違背了“遷徙自由”原則。但是，從漸進改革的角度看，這個方案已經有了極大進步，因為這個門檻是針對所有人，而不單單是針對農民。從長期趨勢講，這些門檻也會降低；只是在過渡時期內給地方一定的設立門檻在自主權。
這個方案與過去相比有進步、易操作、方向正確，容易平滑過渡到終極目標。所謂終極目標就是一個公民或一個公民家庭，只要在進入一個城市居住，且住所符合城市規劃標準，就必須允許其登記為戶籍居民，并很快享有各種權利。我所設計的方案保留了一定的門檻，還給地方留下了抬高門檻的一定的自主權，但到條件成熟以后，這些門檻可以取消。關鍵在于這些門檻并不是專門針對農民的。
按這個方案，一些收入較好的城市務工農民很容易成為成績戶籍居民。例如，已經住在城市的商販、技術工人，都有可能成為戶籍居民，城市政府應該歡迎他們。不要擔心城市因此會不堪承受，因為這些人早已住下來了，城市早已承接了他們，只是他們沒有取得戶籍居民身份而已。如果說城市擴容太快，那也是城市政府規劃的標準住房建設規模太大；既然蓋了房子，就應有人居住，否則豈不是浪費？這些人口也有能力納稅，或者有可能納稅，他們自然應該享有城市提供的公共福利。
筆者依據一些資料估算，按這個方案，現有進城農民工的20%可以立即成為城市的戶籍居民，他們有能力在城市租用或買到“標準住房”。經過一定發展階段以后，農民工中除過郊區兼業農民都可以居住在城市的標準社區，并成為城市的戶籍居民。那時，“農民工”問題將不再存在。
我不贊成搞“貧民窟”。也就是說，我不贊成大量人口擁向少數大城市，隨便居住在臨時的破敗的建筑物當中，或者像印度的一些城市一樣，干脆讓一些人露宿公共場所。理由是，第一，目前已經事實上存在零散的“貧民窟”，如果有鼓勵政策，“貧民窟”的規模會更大。第二， “貧民窟”居民大量存在，城市政府事實上管不了他們，結果他們就成了城市的邊緣人口，這樣等于把全社會的“二元結構”復制到了城市，問題還是沒有解決。這些人口的子女的成長將極為困難。第三，大規?！柏毭窨摺钡拇嬖跁勾蟪鞘械漠a業結構呈現“大而全”的特點，勞動密集型產業會有相當規模，結果會擠壓其他地方經濟發展空間，加劇其他地方經濟的“空心化”，不利于全國經濟協調發展，結果導致畸形區域經濟結構長期難以糾正，使國民經濟發展遭受重創。放任“貧民窟”擴張實在是浪漫主義的想法，很不可取。
這個方案實施的兩個技術關鍵，一是全國“納稅與社會保障帳戶”的建立，另一是住房的普查和“標準住房”的確定。我以為這樣兩件事情是社會管理的基礎性工作，遲早要做，現在配合人口登記制度改革來做，正逢其時。
4．城市化進程及其分析
中國農村大約有320萬個自然村，60多萬個行政村，常住人口大約是7億4千5百萬，占了中國總人口的58%。這是中國社會的大頭。中國銀監會官員披露的資料表明，到2020年，社會主義新農村建設需要新增資金十五至二十萬億元人民幣。而實際支農資金按照8%的增長率計算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產生的固定資產的維護更新成本，國家和農民都支付不起。
正因為這個情形，總有高層人士強調建設新農村要循序漸進，要因地制宜，要把發展生產放在首位，不可操之過急。然而，面對這樣一個大農村，不急并不等于就有辦法解決問題。
僅僅靠農業生產的進步，并不能創造新農村建設的條件。農業生產越是進步，例如農業產業化水平的提高，農業對農民的排擠速度就越快。我們不能想象通過農業的進步使得農村人口的比例由58%提高到了88%。事實上，農業產業化的重要后果是讓農民節約了總的生產時間，而不是提高農民的農業收入。在農業高度“產業化”的條件下，服務農業的“龍頭企業”從事更專業化的流通和技術指導工作，農民便退出了農產品的流通的領域和生產資料的購買領域，連地頭上的工作時間也減少了。因為專業化的生產，某些短缺農產品常常會迅速增加供應，而農產品的需求收入彈性又很小，價格便可能下跌，如果農民的經營面積不變化，農民的農業收入也會下降。
如果要提高農民收入，一個辦法是讓農民在閑暇時間更多以后去耕作更多的土地，另一個辦法則是讓農民去兼做別的非農產業工作。其實，不論什么辦法，都要求農民能夠找到非農就業機會。如果找不到非農就業機會，誰愿意放棄土地，將自己的土地轉給別人耕種？所以說，大力發展城市經濟，給農民創造非農就業機會，農業產業化所帶來的好處才會變為現實。
去年筆者到過無錫，聽那里的官員講無錫發展的前景，令人振奮。無錫的官員說，無錫農村已經實現了小康建設目標，新的目標是幾年之內建成現代化的無錫農村。我看這不是天方夜談。無錫已經實現了高度城市化，連華西這樣的“天下第一村”事實上也已經變城了一個現代化的小城市。在無錫，多數農民都在類似華西這樣的小城市兼業，農業收入的比例已經很小，收入的主要來源是城市工作崗位。無錫的官員也把自己的地盤著力打造成一個包含現代農業的都市區。他們將無錫劃分為三個經濟地帶，分別是核心城市區、一般都市區和農業區。農民在一般都市區兼業，當天可以在下班以后回家。無錫人所采取的積極的城市化政策為全國的新農村建設開辟了方向。
假設采取積極的城市化政策，種植業農戶以每年的2.5%速度減少（目前的速度已經是1.6%左右），且每個農戶有一個勞動力常年有務工兼業收入，并按5%的速度增長，同時享受國家補貼的數量為種植業收入的10%，則我國農村經濟會有如表1所反映的變化（以2005年價格水平估計）。
表1.更積極的城市化的后果
如果與臺灣的發展歷程相比，我國大陸的農村發展的這種積極的估計是有道理的。戶均耕作面積超過1公頃，城市化率超過70%，農民收入構成的變化十分顯著，事實上，農民問題已經發生了性質變化。我國東部地區因為城市化速度比較快，農民狀況已經有了顯著變化，未來一個時期的關鍵是加快中部地區的城市化進程，而西部邊遠地區要重視通過移民方式加快城市化的步伐。
加快城市化發展目標的關鍵，一是深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理制度；二是改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會。三是改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的“門檻”問題。四是改革區域行政管理體制，祛除僵化的“設市標準”控制。
附件：人口登記制度改革的一個建議稿
一、 現行人口登記制度在上世紀50—60年代逐步形成，經過幾十年的運行，其缺陷日益明顯，已經完全不能適應社會進步的需要，必須予以改革。為加快改革步伐，規范改革的基本做法，特制定方案。
二、 人口登記制度改革要“以人為本”，著力破除城鄉分割的二元社會管理體制，保障公民的自由遷徙權利，為構造城鄉統一的勞動市場提供條件。人口登記制度改革的核心是建立符合上述原則的人口屬地登記辦法。
三、 改革方案要體現社會公正、地方自主、高效運行和簡化管理的原則。
四、 人口登記的主管機關是中華人民共和國公安部（或民政部，以下依慣例假設是公安部）及其地方分支機構。人口登記的辦理機關為地方公安局或其授權的派出機構。
五、 人口登記分為戶籍登記和暫住登記兩種類型。公民一律在戶籍登記地依照當地標準建立“納稅和社會保障帳戶”，并在戶籍登記地行使公民的各項基本權利，包括選舉權、被選舉權和公共福利享有權等。公民在異地獲得暫住登記的，可以建立臨時“納稅和社會保障帳戶”，其公民基本權利應在戶籍登記地行使。
六、 凡出生在中國國土的人都可以登記為中國公民。登記時要公民本人自愿。未成年人的登記可以有其監護人決定。
外國人要登記為中國的戶籍居民，適用國家的其他相關規定。
軍人及其一起生活的家庭成員的戶籍登記，由公安部另行規定。
被刑拘的犯罪人員保留原居住地的戶籍登記。
各類教育機構的學生如果居住在學校的集體宿舍，時間在半年以上，由教育機構為其辦理當地戶籍登記。
七、 公民只能在一個社區進行人口登記，依據本方案的規定以及地方相關條例可以獲得戶籍居民資格，也可以登記為暫住人員。
八、 公民必須在常駐地進行戶籍登記。公民在長駐地必須居住在標準住房中，標準住房可以是公民的產權房屋，也可以是租住房屋。
標準住房必須由地方法規加以規范，其面積大小和位置可以由縣級或縣以上的地方政府規定，但家庭人均室內臥室和衛生間面積之和不應小于12平方米；單套標準住房的室內臥室面積和衛生間面積不得小于３０平方米。標準住房的有關具體規定要與社會規劃相銜接，并要遵守國家有關法律法規。
城市違章建筑、樓房地下室和其他辦公用房不得用作戶籍登記的標準住房。
一處標準住房只能登記一個戶籍居民家庭，家庭成員可以是一個人，也可以是夫妻和其直系親屬。
已經在一個社區登記的戶籍居民，即使其住房不符合標準，也應保留戶籍居民資格。
“常駐地”是指一年中在標準住房居住半年以上的地方。但有關組織長期外派的工作人員與長期在外旅行人員可以在原長久居住地登記戶籍。退休老人隨子女異地居住可以在原居住地登記。居住在異地工作場所的人，不論時間長短，也在原長久居住地登記戶籍。
九、 一套標準住房在一定時間里內只能用于一次戶籍登記。各地方政府可以對時間的長短自行規定，但時間最少為1個自然年。
十、 地方政府為必須為戶籍居民建立納稅和社會福利帳戶，以記載戶籍居民的公共權益項目。
公民的社會福利帳戶分別由公共部分和私人部分構成。公共部分記載戶籍登記地政府給公民提供的各項福利保障和其他利益。對于新登記的戶籍居民，帳戶中的公共部分與原帳戶有差異的，登記地政府可以延期實行新的標準，時間長短由當地政府規定，但除個別項目外其他項目最長不得超過五年。
新登記居民的子女應與其他居民一樣立即享有接受義務教育的平等權利。
公民在登記地有義務向當地稅務機關申報收入、交納各項稅收和其他政府規定的費用。
各地可以按照公民登記的時間長短確定公民的公共福利待遇程度，但基本公共服務應該在所有戶籍居民之間保持公平。
十一、 公民在擁有或租用兩處以上標準住房的，必須將經常居住的一處標準住房作為法定居住地。
十二、 在社區沒有標準住房的臨時居留人員不論居留時間長短，均在原居住地進行戶籍登記，但應申請暫住居民登記，登記辦法由當地政府規定。暫住登記不收取費用。
在賓館、飯店以及其他符合規定的場所臨時居住人員可以不直接向公安機關申請暫住登記，具體事宜由公安機關規定。
十三、 異地戶籍居民到新的社區從事有報酬工作的公民，在該社區如果沒有標準住房，也應登記為該社區的暫住居民，其住所為工作場地住所。各地方政府應對工作場地住所的標準作出規定，以保障外來務工人員的身心健康。
有工作報酬的暫住登記人員在從事工作的，應按照國家規定交納稅收和其他有關費用，當地政府可以為其建立臨時納稅和社會福利帳戶。暫住人員移居其他社區或返回原居住地時，臨時納稅和社會福利帳戶隨其轉移。臨時納稅和社會福利帳戶建立的具體事宜由國家另行規定。
十四、 公民在一個社區不再擁有或租住標準住房，必須在當地注銷登記，相關納稅和社會福利帳戶同時凍結。公民在一地注銷戶籍登記后，必須在一個月內完成在新的居住地登記事宜。
公民在一地注銷戶籍登記后如果沒有在一個月內在新的居住地重新登記為戶籍居民，其社會保障帳戶中的公共部分中的一定比例的數額將收歸國家，并不再返還公民。比例大小由地方政府確定。
第二款情況下如果公民在異地擁有標準住房，公民必須在標準住房所在地登記為戶籍居民；公民拒絕登記的，公安機關可以予以處罰，處罰辦法另行由公安機關規定。
公民在一個社區不再擁有或租用標準住房，但仍在本社區工作的，其戶籍登記變更為暫住登記，其納稅和社會保障帳戶也變更為臨時納稅和社會保障帳戶。該公民及其一同生活的其他家庭成員應在擁有標準住房的地方重新登記為戶籍居民。
公民因家庭破產等原因在戶籍登記地喪失標準住房，并在異地也沒有標準住房的，戶籍登記地政府應為其提供廉租房或幫助其租用其他住所，并保持其戶籍居民資格。
十五、 農民在城市購買或租用到標準住房后，依照本方案可以登記為城市戶籍居民，享有與其他新登記的戶籍居民同等社會權利。
農民登記為戶籍居民后可以保留在農村的承包地、宅基地和其他不動產。國家鼓勵農民以合法方式將耕地、宅基地和其他在農村的不動產自愿轉讓他人，地方政府和村集體不得強制農民轉讓或沒收。
農民耕地、宅基地和其他在農村的不動產的轉讓價格應由國家加以規范，其收入應合理分配，具體辦法由地方政府規定。
十六、 各地方政府依據本方案可以制定當地戶籍登記管理辦法和暫住人員登記辦法，并報送國家公安部審批，經審批后方可實施。
各地方政府依據本方案和其他相關法規可以制定當地的公民納稅和社會福利帳戶以及臨時納稅和社會福利帳戶的管理辦法，并報送國家稅務總局和勞動與社會保障部審批，經審批后方可實施。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英 中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任、研究員】
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