廣東省“雙到”扶貧模式
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（七）領導率先垂范，嚴格考核問責，著力解決“如何避免扶貧責任制流于形式”的問題。省委13位常委和分管扶貧副省長各掛鉤聯系一個地級市，督導“雙到”扶貧工作。省委常委會每年召開專門會議，聽取21個地級以上市的“雙到”扶貧工作專題匯報，研究重大問題，督查工作進度。省委、省政府每年召開“雙到”扶貧工作現場會，推廣典型，交流經驗，部署工作。各市、縣黨政一把手和幫扶單位主要負責人把扶貧“雙到”列入重要議事日程，親自掛點，親自督辦，身先示卒抓落實。為確保“雙到”扶貧責任制的落實到位，廣東省制定了一套比較完整的考核問責制度。2009年，印發了《廣東省扶貧開發“規劃到戶、責任到人”幫扶與被幫扶雙方工作責任》，明確了幫扶方和被幫扶方的各自職責、工作內容和應負的責任。2010年，廣東省紀委、省扶貧辦共同制定了《廣東省扶貧開發工作問責暫行辦法》，對不履行或不正確履行扶貧開發“雙到”工作職責的黨政機關、部門單位的領導，由有關方面按照干部管理權限和規定，對其進行責任追究。2011年，制定了《廣東省扶貧開發“規劃到戶、責任到人”工作考核評估辦法》（2013年進行了修訂）和《廣東省扶貧開發“雙到”單兵教練工作的通知》。依據這些制度，對“雙到”扶貧除了日常督查以外，實行一年一考核、三年結硬帳。對于考核不合格的市、縣和幫扶單位主要負責人和有關負責人，實行通報、點名或單兵教練約談。有關市、縣曾對工作不力的5名干部給予了撤職處分。嚴格的問責制度，給各級各部門帶來政治壓力，形成倒逼機制，確保了扶貧責任制落到實處。
（八）適應“大扶貧”格局，轉變部門職能，著力解決扶貧機構隊伍能力提升問題。“雙到”扶貧是一項由專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧共同組成的“大扶貧”系統工程。從“雙到”扶貧投入來源來看，國家安排給廣東的中央財政扶貧資金很少，省級財政預算的專項扶貧資金也只占小頭，大量的項目和資金來自本省行業主管部門、發達地區對口幫扶、定點幫扶單位自籌和社會慈善捐贈。顯然，過去省、市、縣扶貧部門單一主抓專項扶貧的傳統做法，已經很不適應“大扶貧”新形勢了。“雙到”扶貧的全面深入推進，要求扶貧部門切實轉變職能，提高執行能力。在這方面，廣東省的主要做法是：（1）充分發揮各級扶貧開發領導小組的統籌、協調、督查作用。有關“雙到”扶貧一些規范性文件，如考核驗收辦法等，都是由省扶貧開發領導小組制定的；各縣到村到戶的行業扶貧項目與資金計劃制定和安排下達，都是由縣扶貧開發領導小組統籌協調相關行業部門確定的；“雙到”扶貧的年度考核和三年結帳驗收，也是由省扶貧開發領導小組部署和組織實施的。（2）強化各級政府扶貧辦的工作職能。明確各級扶貧辦是同級政府主管“雙到”工作的職能部門，具體負責規劃制定、政策研究、建檔立卡、部門協調、督辦落實、人員培訓、信息服務、統計監測、經驗推廣、考核驗收等。各級扶貧辦的角色，由過去具體主抓專項扶貧項目的實施，轉變為做好“大扶貧”的協調、服務、指導和督辦工作。（3）加強扶貧隊伍能力建設。扶貧隊伍主要包括兩個方面：一是各級扶貧主管部門的工作人員；二是定點幫扶單位從事扶貧工作的人員（包括駐村工作隊員）。特別是后一支隊伍，他們數量大，對扶貧政策和業務工作不熟悉，需要不斷加強培訓、咨詢和指導。為了做好這方面工作，清遠市連南瑤族自治縣成立了“縣扶貧孵化中心”，為縣一級加強扶貧隊伍能力建設探索了一條新路子（見專欄4）。
專欄4：連南縣創辦扶貧孵化中心加強扶貧隊伍能力建設
連南瑤族自治縣（以下簡稱連南縣）是廣東21個省定扶貧工作重點縣之一，也是“雙到”扶貧戰略思想的策源地。連南縣共有38個貧困村被納入第一輪 “雙到”扶貧的扶持范圍，有136個部門單位組成38個駐村工作隊開展為期三年的定點幫扶工作，共派出駐村干部209人。
隨著“雙到”扶貧的全面實施，一些涉及能力建設方面的問題凸現出來：一是如何解決駐村幫扶干部扶貧政策業務知識缺乏的問題；二是如何科學制定和實施扶貧規劃；三是本地扶貧干部如何盡快實現職能轉變和能力提升；四是如何提高扶貧項目資金規范化管理水平。為了解決以上四個方面問題，縣委、縣政府決定設立“連南縣扶貧孵化中心”，定性為一類公益事業單位，隸屬于縣扶貧辦。縣扶貧孵化中心的主要職能概括為“兩大孵化、四項服務”。“兩大孵化”是：扶貧專業人才培養孵化；扶貧項目引進落地孵化。四項服務是：扶貧培訓服務、信息共享服務、項目對接服務、宣傳展示服務。
連南縣扶貧孵化中心成立三年以來，共舉辦駐村幫扶干部培訓班6期1000多人次，縣、鎮、村扶貧干部培訓班6期300多人次，先后召開聯席會議12次，研究解決幫扶單位提交問題近50個，組織下鄉扶貧業務咨詢指導110次。上述活動的開展，促進了扶貧干部隊伍履職能力的提升，促進了“雙到”扶貧的縣抓落實。第一輪“雙到”扶貧期間，連南縣共引進、整合、投入扶貧資金2億多元，促成了1083個扶貧項目落地和實施，圓滿完成了第一輪“雙到”扶貧工作任務。
連南縣扶貧孵化中心的創立與實踐，適應了“雙到”扶貧的發展需要，實現了縣級扶貧機構的職能轉變，在縣級扶貧培訓網絡體系建設、開展經常性培訓和提高扶貧干部能力等方面，探索出了一條新路子。
四、實施效果與長效機制
（一）實施效果。廣東省第一輪“雙到”扶貧已于2013年初進行了全面驗收。驗收結果表明：到2012年底，全省被幫扶的3407個貧困村、36.7萬貧困戶、158.6萬貧困人口實現了三年脫貧的預期目標。貧困戶人均純收入達到7762元，遠遠超過了“貧困戶人均純收入達到2500元以上”的目標；3407個貧困村集體經濟收入全部達到3萬元標準，村均達到11.09萬元。貧困村全部實現村道硬底化，村民飲水安全比率達100%，低收入住房困難戶住房改建完成率達100%，貧困村的落后面貌得到了根本改善。“雙到”扶貧的實施，對緩解區域發展不平衡發揮了重要促進作用。全省區域經濟發展差異系數從2007年0.75下降到2012年的0.63,城鄉居民收入差距從2007年的3.15:1縮小到2012年的2.83:1。
（二）建立“雙到”扶貧的長效機制。實施“雙到”扶貧并不是權宜之策，而是政府主導的一種長期扶貧方式。廣東省在建立“雙到”扶貧長效機制方面，主要采取了以下措施和辦法：
一是加強基層組織建設，打造一支“永不撤走的工作隊”。在推進“雙到”扶貧中，各地始終把加強基層組織建設擺在重要位置，實行扶貧黨建兩手抓、兩促進。各幫扶單位黨組織與村黨支部結對共建，幫助貧困村培訓老黨員、發展新黨員；按照有黨建工作制度、有黨員活動場所、有黨員電化教育設備、有黨建工作宣傳欄的“四有”標準，加強定點村的黨組織建設。注重選拔優秀黨員干部、青年干部擔任村“兩委”主副職，提高他們依法依規辦事、帶領群眾致富的能力，努力打造作風正、能力強、威信高的“兩委”班子，為貧困村留下一支“永不撤走的工作隊”。
二是建立“雙到”扶貧跟蹤聯系制度。廣東省明確規定，對已完成第一輪“雙到”扶貧目標任務的3407個行政村，仍由原幫扶單位跟蹤聯系三年，定期開展“回頭看”，“扶上馬送一程”，鞏固三年“雙到”成果，確保穩定脫貧。要求各幫扶單位加強對村集體經濟項目和公共服務項目的后續管理，健全和完善各項財務、產業項目和公共設施管理制度，確保幫扶項目能可持續運行，長期發揮作用。
三是實行“雙到”扶貧與“雙轉移”戰略的有機結合。“雙轉移”即珠江三角洲勞動密集型產業向粵東西北部欠發達地區擴散轉移，農村勞動力向城鎮流動轉移。“雙轉移”戰略是廣東省委、省政府審時度勢，根據本省城鄉一體化大趨勢和產業結構轉型升級新階段的實際，與“雙到”扶貧同時提出的。實行“雙到”扶貧與“雙轉移”戰略的有機結合，體現了廣東省委、省政府堅持扶貧到村到戶與加快欠發達地區區域發展“雙管齊下、相互支撐、互相促進”的戰略思想，它為欠發達地區建立 “雙到”扶貧長效機制，增強地方財政扶貧能力，拓展農村貧困勞動力就業空間，打下更加堅實的基礎（見專欄5）。
專欄5：廣東“雙轉移”戰略促進了“雙到”扶貧
從加快珠三角產業向粵東西北地區轉移方面看：全省欠發達地區已建立36個省級產業轉移工業園區，總投資達到10196.8億元，引進項目3629個，形成了一批有較大影響力的特色主導產業，夯實了粵東西北地區的產業基礎，為欠發達地區培植稅源、增加財政收入提供了載體，也有力促進了“雙到”貧困村的產業發展。三年多來，3407個貧困村累計發展經濟項目28868個，其中農業項目18101個、工業項目2938個、商貿旅游項目1559個、其它建設項目6270個。全省區域發展差異系數從2007年0.75下降到2012年的0.63,城鄉居民收入差距從2007年的3.15:1縮小到2012年的2.83:1。
從加快農村勞動力就業轉移方面看：產業轉移為欠發達地區農村勞動力的轉移就業提供了更多的崗位和機會。2009-2012年，全省3407個貧困村參加各種專業技能培訓的農民共204.4萬人次，實現轉移就業的農村勞動力199.3萬人。僅2012年，3047個貧困村農民的人均工資性收入達到5744元，占年純收入的74%，工資性收入成為貧困戶增加收入的重要渠道，實現了“轉移一人，脫貧一戶”。
四是建立相對貧困標準動態調整機制。如果說廣東省第一輪“雙到”扶貧提出的識別貧困村、貧困人口的標準，是一種絕對意義上的靜態貧困標準，那么，第二輪“雙到”扶貧提出的識別貧困村、貧困人口的標準，則是一種相對意義上的動態貧困標準。廣東省委、省政府決定， 2011年末全村農民人均純收入低于全省農民人均純收入60%的行政村，確定為“雙到”重點扶貧村；重點扶貧村內2011年末家庭人均純收入低于全省農民人均純收入33%（即低于三分之一）農戶，確定為貧困戶或貧困人口。這兩個標準都屬于相對貧困標準。采用相對貧困標準動態調整機制和扶貧對象識別機制，從而在制度設計上為扶貧開發的長期開展奠定了基礎。從這個意義上來說，廣東的“雙到”扶貧將會一輪接著一輪推進下去。
五是采取地方立法形式將定點幫扶和社會扶貧長期化、制度化。2011年11月，廣東省第十一屆人大常務會第30次會議通過了《廣東省農村扶貧開發條例》。《條例》規定：“實行發達地區、國家機關、國有企業、事業單位、社會組織定點幫扶貧困村、貧困戶制度。承擔定點幫扶任務的發達地區、國有企業等有條件的單位每年安排一定的資金、項目、人力，其他單位每年籌措一定的資金、安排人力，扶持被幫扶貧困地區、貧困村發展經濟和社會事業。”《條例》還規定：“各級人民政府應當將農村扶貧開發資金列入年度財政支出預算，并建立與本地區經濟發展水平相適應的財政扶貧資金增長機制。”《條例》明確：“每年六月三十日為廣東扶貧濟困日。各級人民政府應當組織開展扶貧濟困活動，鼓勵國家機關、企業、事業單位、社會組織和個人積極支持農村扶貧開發。”在廣東，《條例》已成為“雙到”扶貧、定點幫扶和社會扶貧長期化的重要法律依據和制度安排。與此相適應相配套，組織國家機關、企事業單位下派干部駐村扶貧，也成為一項培養、鍛煉年輕干部的長期制度，被固定下來。
