2月27日下午閉幕的十二屆全國人大常委會第十三次會議決定任命陳吉寧為環(huán)境保護部部長，公眾對新上任的陳部長能否扭轉“霧霾鎖國”、污染嚴重的艱難局面，投入了前所未有的關注度。國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文接受了記者的專訪，梳理回顧當前環(huán)保工作遇到的種種困惑，站在新的歷史起點重新出發(fā)，暢談對新任環(huán)保部長的期許。
記者：新環(huán)保部長已經走馬上任，對此您有什么樣的期待？
常紀文：從來沒有一任環(huán)保部長的去留像現在這樣受到如此大的關注，前任部長周生賢因松花江污染事件而臨危受命，而現在的污染程度已經從點到面，到了不得不治理的地步。希望陳部長在污染物高位疊加期有所作為，為突破當前的環(huán)保困局做出自己的貢獻。
記者：當前中國的環(huán)境問題非常嚴峻，您認為怎樣才能做好環(huán)保工作？中國目前的污染排放處在什么樣的水平？
常紀文：最近幾年環(huán)境問題特別嚴峻，環(huán)保界也在不斷反思和展望。很多學者包括國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所提出了環(huán)境污染排放量的歷史拐點，認為對環(huán)境問題進行歷史總結非常必要。
我認為當前的環(huán)保治理首先要有大視野大胸懷，在對歷史轉折點形成共識的當下，解決好歷史定位問題。目前環(huán)保監(jiān)管存在一些誤區(qū)，把問題都歸結為立法和執(zhí)法不嚴。
為此，對環(huán)境保護工作應把握好四大問題。
第一，資源配置不充分與不科學導致的資源與環(huán)境問題，不應當看作是道德和執(zhí)法問題。因此不應片面重視執(zhí)法的作用，而是應同時重視宏觀調控和經濟綠色發(fā)展的作用。如果民眾連吃飽飯的簡單訴求都難以滿足，這時候提過高的環(huán)保要求必然難以遵守，因為解決生存問題一定是頭等大事。再比方說公共汽車到站時，烏壓壓一片乘客等待上車，車上的座位不搶怎么辦呢？所以不能以簡單的道德指責來衡量資源配置不充分和不科學導致的資源與環(huán)境問題。
第二，發(fā)展不足導致的環(huán)境問題不應當看作是素質問題，執(zhí)法是必須的，但不應過分重視執(zhí)法的作用，而是應當在發(fā)展中解決環(huán)境問題。很多人都認為對污染企業(yè)執(zhí)法不嚴造成了環(huán)境問題，但是實際上是地方經濟增長和就業(yè)的需求壓力造成地方縱容污染式的增長。
第三，如何看待現在的歷史階段：環(huán)境優(yōu)先不等于不要GDP的環(huán)境優(yōu)先，不等于環(huán)境和經濟發(fā)展完全矛盾。早在1972年聯合國《斯德哥爾摩宣言》和1992年的《環(huán)境與發(fā)展宣言》就提出，發(fā)展中國家的環(huán)境問題大半是由發(fā)展不足造成；此后聯合國關于環(huán)境與發(fā)展問題的文件都提出應把環(huán)境問題整合到發(fā)展過程之中予以考慮。也就是說，用犧牲經濟發(fā)展元氣的方式來保護環(huán)境不可取。犧牲經濟的可持續(xù)性，必然犧牲環(huán)境保護的可持續(xù)性。
習近平主席提出我國碳排放2030年達到歷史頂峰的判斷是非常科學的，也得到社會各界的認可。相對應的，我國目前處在污染排放的高位疊加期，拐點可能在2020-2030年才能到來，在2035-2040年都可能處于歷史高位。我們必須清醒認識到和發(fā)達國家相比，我國的環(huán)境問題到底處于哪個階段，要通過科技、管理創(chuàng)新，在創(chuàng)新和發(fā)展中解決環(huán)境問題。有些人給環(huán)保部門壓力很大，要求把所有的污染企業(yè)全部關掉。在邁向經濟新常態(tài)、經濟轉型尚未完成的當下，簡單的關停企業(yè)不但無法幫助企業(yè)轉型升級，還對經濟發(fā)展有阻礙作用。環(huán)境問題本身需要錢來解決；沒有資金投入，環(huán)境問題的解決就沒有持續(xù)性。對環(huán)境保護的歷史定位問題一定要清楚不要糊涂，對環(huán)境治理要著急但是不能太著急更不能瞎著急。
資料來源：我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究課題組
根據國務院發(fā)展研究中心的有關研究，隨著中國成為上中等收入國家，經濟增長已進入從高速轉向中高速的增長轉換期，逐步進入GDP年均 7%~8%左右的中速增長的新常態(tài)，到2020年經濟增速可能為6.3%左右。在此情景下，隨著經濟增長放緩，經濟結構的進一步調整，污染物產生量增速下降，污染物減排壓力逐步降低。
第四，要有歷史方法、遵循歷史規(guī)律。世界上的發(fā)達大國在發(fā)達過程之中都走了一條先污染后治理——邊污染邊治理——清潔生產、循環(huán)經濟的轉型之路。我國總體走過的路是先污染后治理，這是任何一個大國特別是發(fā)展中大國都擺脫不了的發(fā)展規(guī)律。有的大國在先污染后治理時就沒有取得突破，沒有獲得可持續(xù)性；有的大國從先污染后治理，轉向邊污染邊治理獲得了新生，最后走向了清潔生產和循環(huán)經濟。
要想完成這一蛻變，應具備科技創(chuàng)新、完成經濟的原始積累、環(huán)境容量能夠承受三個要素。我國目前已經比較成功地轉向了邊污染邊治理的階段，環(huán)境壓力可能會進一步增加，仍然在被動的防守，但是我們現在也可能向主動攻擊轉型。當前我國各種污染物排放此消彼長，總體還在增加；我國已經出臺《循環(huán)經濟促進法》、《清潔生產促進法》，在局部地區(qū)已經進入了這一階段，但是總體還是向邊污染邊治理轉型。
不走西方國家先污染后治理老路的提法是正確的，但是作為一個發(fā)展中大國，卻難以避免走這條路。我們應正視自己的問題，坦承我國要經過先污染后治理再轉向邊污染邊治理的階段。
記者：在制定環(huán)境保護戰(zhàn)略上，我們要考慮哪些因素？
常紀文：環(huán)境保護必須要有大格局、大戰(zhàn)略。首先，長期戰(zhàn)略方面，符合綠色要求的產業(yè)和環(huán)境保護產業(yè)并舉，把環(huán)境保護和全面建成小康社會的要求掛鉤，如建設上水下水、垃圾焚燒、美化鄉(xiāng)村環(huán)境，提高環(huán)境容量，得到社會和公眾最大程度的理解和支持。
第二，近期策略方面，通過嚴格執(zhí)法培育法治意識，遏制壞境污染嚴重惡化的趨勢；通過嚴格執(zhí)法讓企業(yè)發(fā)現自身的問題，逼迫企業(yè)通過采購相關設備、進行技術改造來守法，從而創(chuàng)造環(huán)保產業(yè)需求，拉動就業(yè)，促進綠色經濟和環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展。
第三，向區(qū)域一體化和行業(yè)整合要經濟和生態(tài)效益。目前的環(huán)境規(guī)劃仍然是以行政區(qū)域為單元開展，很多低端產業(yè)長期生存的原因正是在于區(qū)域一體化沒有完全推開。區(qū)域一體化可以取長補短，讓優(yōu)質產業(yè)在更大地域上得以發(fā)展，也讓劣質產業(yè)和企業(yè)失去立根之地。目前一些行政區(qū)域的地方保護主義嚴重，比如一些地方對鋼鐵行業(yè)的保護。該淘汰的鋼鐵企業(yè)就得淘汰，淘汰之后為其他高端鋼鐵企業(yè)騰出發(fā)展空間。一旦產業(yè)結構優(yōu)化了，經濟效益和環(huán)境效益就自然上去了。通過區(qū)域一體化，提升高端產業(yè)和企業(yè)的市場占有率，減少區(qū)域間環(huán)境污染的內耗，經濟增長完全有可能重新躍上8%的臺階。
北京處在經濟高地，周邊是河北的經濟洼地，經濟發(fā)展差距過大，這些都說明區(qū)域一體化目前遭遇的難題。霧霾和水污染表面原因是個體企業(yè)的超標和超總量排放，實際上是區(qū)域結構不優(yōu)化、行業(yè)結構沒有整合的問題。
第四，向科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新要效益。以前的經濟發(fā)展是犧牲資源、犧牲環(huán)境、透支勞動力包括透支外匯匯率的“犧牲經濟”，“犧牲經濟”相對應的是“代價社會”，環(huán)境污染、資源浪費、養(yǎng)老等都要社會代價來承擔，我們應該向創(chuàng)新經濟和平衡社會轉變，通過管理和科技創(chuàng)新解決資源環(huán)境問題和犧牲經濟的問題。
第五，通過社會參與和監(jiān)督解決環(huán)境問題，通過法律制裁解決環(huán)境問題，并保證GDP持續(xù)發(fā)展。沒有社會的參與和監(jiān)督，環(huán)境的解決問題就是句空話。現在行政監(jiān)管的隊伍越來越龐大、越來越無效，干活的少，監(jiān)督的多。最好的辦法是發(fā)揮社會的參與和監(jiān)督，實現體制內監(jiān)督和體制外監(jiān)督相結合，改變監(jiān)督格局。
第六，提高經濟和社會福利，解決因為環(huán)境保護高要求帶來的短時間收入、就業(yè)不足導致的社會不穩(wěn)問題。
記者：您提出環(huán)保策略上要“四輪驅動”，怎么理解“四輪驅動”？
常紀文：觀念上要突圍，要有歷史緊迫感；策略上“四輪驅動”，缺一不可。什么是“四輪驅動”呢？
首先，倡導綠色發(fā)展，推動經濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，解決發(fā)展不足和資源不足的問題。大力發(fā)展綠色經濟，讓環(huán)保產業(yè)成為經濟增長中的重要力量，首當其沖的是要解決資金和技術的問題。環(huán)保產業(yè)需要大量資金，目前國家出臺的政策其實尚未形成公平公正公開的投資環(huán)境，社會資本投資環(huán)保產業(yè)能否盈利，是否遭遇各種潛規(guī)則尚抱有疑慮。民間資本急需國家強有力政策的保障，讓民間資本撬動環(huán)保行業(yè)缺資金缺技術的格局。
第二，“多規(guī)合一”解決協(xié)調發(fā)展的問題，使環(huán)保成為真正的約束性因素，不能在企業(yè)上馬、污染業(yè)已造成時才考慮環(huán)境問題。處理好環(huán)境規(guī)劃、法律的關系，使環(huán)境立法具有針對性。
經濟社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃應合成一張藍圖，成為一個綜合性的要求。例如在進行城鄉(xiāng)建設時既要考慮土地、又要考慮環(huán)境保護和其他各個方面的要求，避免在工程建設完成后，才發(fā)現與當地環(huán)境保護和承載力不協(xié)調，造成不必要的浪費。
第三，寬立法、嚴執(zhí)法，達標排放仍然是有效的手段；嚴格執(zhí)法，解決環(huán)境道德底線的問題。
第四，社會參與和監(jiān)督，發(fā)揮人民的法治主體作用，彌補環(huán)境行政監(jiān)管的不足。
環(huán)境立法應向歐盟學習，重構環(huán)境政策和法規(guī)體系，讓規(guī)劃和標準享有指導環(huán)境法律法規(guī)制定的法律依據地位。以往我國先制定法律，按照法律規(guī)定再制定規(guī)劃和環(huán)境標準。然而實際情況是規(guī)劃往往成了“鬼劃”不停改動，根源在于規(guī)劃的法律地位過低。這也為地方保護主義提供了操作空間，為違法行為披上了“合法”的外衣。而一部泛泛而論的法律，規(guī)定的很多目標實際很難遵守。
記者：如何才能實施有效的環(huán)境保護呢？
常紀文：實施有效的環(huán)境保護，措施層面要著力突破四個關鍵點：
第一，信息公開。他指出現在的信息公開面臨瓶頸，有些地方對很多環(huán)保數據比如自動檢測數據造假。要保證信息的準確、公開、透明、全面還有很長的路要走。
第二，黨政同責與考核。現在環(huán)保部約談地方政府，實際上環(huán)保部的黨組也應該約談地方黨委。與地方政府相比，地方黨委更加強勢，應當納入地方環(huán)境法治架構。如果地方黨委在環(huán)境保護工作中缺席，地方環(huán)保工作很難推進。應由中共中央、國務院制定《環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責條例》，在考核、約談等環(huán)節(jié)體現黨政同責。
第三，社會參與和監(jiān)督，解決行政監(jiān)管偶然性、選擇性、缺位和越位問題。一個區(qū)縣的環(huán)保局只有十幾個工作人員，無法隨時掌握轄區(qū)內的污染狀況。如果缺乏群眾監(jiān)督，環(huán)保局可能會選擇性執(zhí)法，或者對污染企業(yè)視而不見；或者應該到達現場卻不到達、不由環(huán)保部門負責的工作卻要參與進去。全天候的群眾參與可以有效彌補環(huán)保部門工作的不足，建議國務院制定《環(huán)境保護社會參與和監(jiān)督條例》，從法律上保障公眾參與。
第四，建立協(xié)調、有效的行政監(jiān)管體制機制。他建議通過大部制改革，建立自然資源部、環(huán)境部，加強環(huán)保部門的力量，找到監(jiān)管抓手。
此外，治理領域上應突出水、大氣、土壤等熱點問題，讓社會感受到環(huán)境的改善，支持國家的環(huán)境保護工作。
