十八屆四中全會議題確定 "依法治國"解讀改革大考
|
|
改革大考
——推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。時隔不到一年，今年10月20-23日召開的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國。怎么理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？國家治理轉(zhuǎn)型需要從哪些方面努力？市場經(jīng)濟(jì)下如何做到法治化監(jiān)管？從法律方面又該怎樣保障市場經(jīng)濟(jì)的決定性作用？對此，記者專訪了中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林教授。
國家治理需“亮劍”——出臺國家治理的總體規(guī)劃
記者：您怎么看國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？
遲福林：進(jìn)入改革發(fā)展的歷史新階段，國家治理轉(zhuǎn)型到了關(guān)鍵點。面對日益增大的社會矛盾和社會風(fēng)險，面對比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對權(quán)力運行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實，我們已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會長期穩(wěn)定。適應(yīng)社會發(fā)展的大趨勢，我們需要的是實現(xiàn)長治久安的治國方略；需要的是走向法治化的治國之路；需要的是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的根本之策。
十八屆三中全會召開后，我就提出過“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新的改革大考，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大趨勢的戰(zhàn)略性、歷史性選擇。對此，我有這樣三點概括：(1)這是建設(shè)現(xiàn)代國家的主要標(biāo)志；(2)這是實現(xiàn)國家長治久安的根本之路；(3)這是改革發(fā)展歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。
當(dāng)前，社會方方面面對此具有極大的期待。建議盡快出臺總體規(guī)劃或者總體設(shè)想。首先是全面深化改革的現(xiàn)實和迫切需求。從各方面的情況看，國家治理體系轉(zhuǎn)型確實到了關(guān)鍵點。未來3-5年，如果能夠發(fā)揮總體規(guī)劃的導(dǎo)向作用，對深化全面改革、對今后10年、20年國家的長治久安具有決定性的影響。其次是推進(jìn)依法治國的重要指導(dǎo)思想。綜合多方面的情況看，下一步的國家治理轉(zhuǎn)型，重要的是以法治建設(shè)為重點，法治為先、法治為重、法治為大，逐步形成依法治國的新局面。最后是為了回應(yīng)社會各方面的重大期盼。出臺這樣一個總體規(guī)劃，對于協(xié)調(diào)各方面的力量、調(diào)動各方面的積極性，形成國家治理的新格局有重大影響。
記者：您建議從哪幾個方面設(shè)計、出臺我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體規(guī)劃或總體設(shè)想？
遲福林：我認(rèn)為有4件事很重要，需要著力深入研討。
一是加快推進(jìn)法治市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，建設(shè)法制化的營商環(huán)境。從現(xiàn)在的情況看，有兩件事情需要采取措施：一方面，針對現(xiàn)在資本外流、社會資本不穩(wěn)定的現(xiàn)實矛盾和問題，建議盡快形成合法的私人財產(chǎn)權(quán)、投資收益嚴(yán)格保護(hù)的法制環(huán)境。另一方面，市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革，即由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，盡快將監(jiān)管權(quán)從審批機(jī)構(gòu)中分離出來。法治市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要任務(wù)，是賦予市場監(jiān)管的法律地位，盡快將監(jiān)管權(quán)從審批機(jī)構(gòu)中分離出來，以提高監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、權(quán)威性。
二是加快以公開化、去行政化、去地方化為重點的司法體制改革。在這方面，我們有一些具體建議。例如，司法體制改革去地方化，跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，需要把經(jīng)濟(jì)的審判權(quán)歸中央，建立中央巡回法院，民事、刑事案件仍歸地方。我認(rèn)為，這樣一些方面的司法體制改革現(xiàn)實的需求明顯加大，條件逐步成熟，具有一定的可操作性。
三是加快推進(jìn)社會治理創(chuàng)新進(jìn)程。首先，綜合各個方面的情況看，社會治理轉(zhuǎn)型確實到了臨界點，未來的一個時期，這方面的矛盾問題會越來越突出；其次，以發(fā)展各類社區(qū)公益組織和推進(jìn)社區(qū)自治為重點加快社會治理創(chuàng)新；最后，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)官辦社會組織的轉(zhuǎn)型，使其在重要時候起到關(guān)鍵性作用。
四是加快中等收入群體為重點的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。
一方面，正確認(rèn)識利益結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。我認(rèn)為，橄欖形的利益結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)是我國治理結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)，并且是治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。
另一方面，從現(xiàn)實情況看，改革開放35年多，中等收入群體比例大概在25%左右。到2020年全面建成小康社會，如果中等收入群體比例不能提高到40%左右，無論對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會的和諧建設(shè)，恐怕都會帶來一些不利的影響。近些年，我們一再呼吁盡快出臺關(guān)于中等收入群體的國家規(guī)劃以及調(diào)整相關(guān)的政策體制。提低很重要，提低的重要目的是使其部分成為中等收入群體?，F(xiàn)在重要的是收入分配、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)等方面的改革要有大的突破。這樣，到2020年中等收入群體總體規(guī)模達(dá)到40%左右是完全有可能的，即有6億人成為中等收入群體。這無論對中國還是對世界，都是一個重大的利好。
“行政監(jiān)管”VS“法治監(jiān)管”
記者：政府一直在市場經(jīng)濟(jì)中扮演著“監(jiān)管者”的角色。從政府改革的實踐看，簡政放權(quán)在行政審批上取得重要突破，但是在市場監(jiān)管改革上沒有取得實質(zhì)性突破。如何推進(jìn)政府的市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮好“監(jiān)管者”的作用？
遲福林：推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革重在實現(xiàn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，以強(qiáng)化以法治為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管。
其一，組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為什么盡管這些年國家出臺了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī)，但執(zhí)行效果并不好，一個重要原因在于審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)長期不分。建議把行政審批與市場監(jiān)管職能嚴(yán)格分開，盡快從國家層面整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
其二，調(diào)整市場監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立決策和執(zhí)行嚴(yán)格分開的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。新組建的綜合性市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法設(shè)定：一是成立國務(wù)院市場監(jiān)管委員會，整合國家工商總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強(qiáng)化消費市場監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、有效性；二是整合商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家的反壟斷執(zhí)法權(quán)，建立直屬國務(wù)院的反壟斷局，增強(qiáng)其反行政壟斷的監(jiān)督功能；三是從完善“一行三會”協(xié)調(diào)機(jī)制入手完善金融監(jiān)管，從側(cè)重對金融機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙鹑谛袨榈谋O(jiān)管，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。
其三，形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)管的合力。從現(xiàn)實看，我國行業(yè)協(xié)會監(jiān)管仍處在法律、法規(guī)缺失的狀態(tài)。這就需要依法賦予行業(yè)協(xié)會等社會組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的法律地位。包括：依法支持各個行業(yè)的企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會;由行業(yè)協(xié)會承接政府下放的行業(yè)管理職能，重點強(qiáng)化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。
記者：那您覺得如何從法律角度強(qiáng)化市場監(jiān)管？
遲福林：就如何在立法上強(qiáng)化市場監(jiān)管，我這里給三點建議：
首先，研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》。一是確立市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位；二是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管立法，對行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任作出法律規(guī)定，為支持社會性監(jiān)管、尤其是鼓勵媒體參與對市場的監(jiān)管提供法律依據(jù)；三是嚴(yán)格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權(quán)力。
其次，修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，加大違法行為懲處力度，對網(wǎng)購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進(jìn)行法律規(guī)范。
最后，將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議在國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)監(jiān)管中增加反壟斷的內(nèi)容，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。
總的建議是把推進(jìn)市場監(jiān)管以行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)型，作為建設(shè)法治政府、推進(jìn)法治市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的重大任務(wù)。
行政壟斷或成“經(jīng)濟(jì)憲法”最大挑戰(zhàn)
記者：建設(shè)法治中國必然要維護(hù)憲法法律權(quán)威，在市場經(jīng)濟(jì)中，《反壟斷法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。近年來，反壟斷逐漸進(jìn)入新常態(tài)，未來或許更頻繁。您怎樣看待國家治理轉(zhuǎn)型下的反壟斷法律？
遲福林：中國是個大國，放開市場、引入競爭的領(lǐng)域，常常有無數(shù)個競爭者，加上發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)僅僅有30多年的時間，如果沒有行政力量在背后支持，任何一個企業(yè)都很難形成真正意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷?，F(xiàn)實情況是，行政壟斷遏制競爭、導(dǎo)致國民福利損失的問題更大。行政壟斷矛盾突出是現(xiàn)行反壟斷法律面臨的最大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個方面：
其一，壟斷行業(yè)進(jìn)入面臨行政壁壘。盡管過去幾年曾出臺了新舊非公經(jīng)濟(jì)“36條”，也三令五申強(qiáng)調(diào)民營經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入法律未禁止的領(lǐng)域，但民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業(yè)仍面臨重重困難。不僅如此，進(jìn)入教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域也面臨很多行政壁壘。
其二，地方政府人為造成行政壁壘。在競爭性地方政府格局下，不少地方政府人為設(shè)置市場壁壘，保護(hù)本地企業(yè)，排斥外地商品進(jìn)入，導(dǎo)致國內(nèi)市場分割、競爭不充分。
其三，部門辦下屬企業(yè)的情況很多。不少部委由于歷史原因，辦了不少行政性控股公司，這些企業(yè)進(jìn)入市場，背靠強(qiáng)大的行政資源，其他競爭者無法與之競爭。
記者：行政壟斷對經(jīng)濟(jì)危害很大，借助行政權(quán)力抹殺自由競爭，并人為限制競爭。當(dāng)前，社會對反行政壟斷抱有很大的期盼，您覺得可以從哪些方面努力和改進(jìn)？
遲福林：《決定》明確提出，“進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。我認(rèn)為可以從以下兩方面取得突破：
一方面，盡快將反行政壟斷納入《反壟斷法》。在《反壟斷法》總則中突出反行政壟斷。建議：一是在總則第三條界定壟斷行為中加入一條：“依靠行政權(quán)力形成市場支配地位”的行為；二是將第七條“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)”，修改為“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”。另外，在《反壟斷法》中增設(shè)反行政壟斷一章。
另一方面，《反壟斷法》“經(jīng)濟(jì)憲法”地位。行業(yè)監(jiān)管法遵循《反壟斷法》的原則和要求；按照《反壟斷法》修改行業(yè)監(jiān)管相關(guān)法律；建立對行政部門立法的反壟斷審查制度。