西部實現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”之策：建立科學(xué)合理的生態(tài)補償機制
（一）轉(zhuǎn)變觀念，用法律制度來保證西部老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)
在觀念上首先必須拋棄傳統(tǒng)的生態(tài)無價的觀念，明確生態(tài)系統(tǒng)的資本價值。中央及東部地區(qū)要認(rèn)識到，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對相對貧困地區(qū)的補給，不單純是“扶貧”，更不是“恩賜”，而是利益回歸。國家為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，限制西部許多地方的開發(fā)利用，這種限制阻礙了西部生態(tài)資源這一生產(chǎn)要素遵循價值規(guī)律在市場上的自由流轉(zhuǎn)，因而決定了西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)的利潤率一般要低于東部及發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)。如此看來，西部地區(qū)收益偏低緣于其為國家生態(tài)環(huán)境安全作出了貢獻(xiàn)。因此，對西部生態(tài)補償不是支援的問題，而是責(zé)任和義務(wù)的問題，是一種社會分工和利益互補。
建議：（１）將“西部生態(tài)補償機制”置于國家戰(zhàn)略的地位來考慮。西部是整個國家的西部，生態(tài)補償不僅是對西部補償，也是對全國資源環(huán)境的整體補償；不僅是環(huán)境問題，也是政治問題。（２）將生態(tài)補償機制從政策層面上升到法律層面。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的首要基本權(quán)利，是人的其他權(quán)利的基礎(chǔ)，沒有生存權(quán)，任何其他權(quán)利都失去意義。生態(tài)補償機制是個法律問題，如果只當(dāng)政策問題，起不了作用。因此，盡早在國家層面出臺一部生態(tài)補償法，用法律制度來保證老百姓的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
（二）保持政策的穩(wěn)定性，建立生態(tài)補償長效機制
第一步：繼續(xù)推進(jìn)退耕還林工程，尤其要擴大重要江河流域所涉區(qū)域的實施范圍，將退耕還林的補助期限延長到２０年左右。今后再安排退耕還林計劃項目時，補貼政策和項目應(yīng)進(jìn)一步向生態(tài)脆弱的西部省區(qū)傾斜，防止補貼資金撒胡椒面。第二步：將政策轉(zhuǎn)化為制度，只有當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地能生存時才能中止這項政策。
（二）建立有利于生態(tài)保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付制度
１．在財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償科目。制度上，中國財政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的支出項目約３０項，其中具有顯著生態(tài)補償特色的支出項目如退耕還林、沙漠化防治、治沙貸款貼息占支出項目的三分之一強，但沒有專設(shè)生態(tài)補償科目。建議在國家財政轉(zhuǎn)移支付項目中增加生態(tài)補償項目，用于國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補償、對西部生態(tài)退化嚴(yán)重區(qū)域恢復(fù)補償?shù)取?/p>
２． 建立“資金橫向轉(zhuǎn)移”補償模式。富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局，來實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。在這方面，我國可以借鑒德國的做法。在德國，橫向轉(zhuǎn)移支付基金由兩種資金組成：（１）增值稅由州分享部分的１／４；（２）財政富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算結(jié)果撥給窮州的補助金。我國橫向轉(zhuǎn)移支付可以考慮建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金。支付基金的運作模式須要由相關(guān)地方政府共同推動，并采取市場化運作基金的方式。
（三）科學(xué)量化補償標(biāo)準(zhǔn)
在制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)時，歐盟廣泛采用“機會成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補償標(biāo)準(zhǔn)，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)。另一個可以借鑒的例子是美國的退耕補償政策。雖然美國退耕項目的補償資金全部由政府提供，但政府并不統(tǒng)一規(guī)定一個補償標(biāo)準(zhǔn)，而只是首先根據(jù)其所確立的實現(xiàn)森林多功能目標(biāo)，建立了“環(huán)境效益指數(shù)”和“根據(jù)土壤特點經(jīng)過調(diào)整的租金率”這兩個評價體系，用于估算能夠基本反映各地實際情況的租金率。然后，美國政府借助競標(biāo)機制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟條件相適應(yīng)的租金率（即補償標(biāo)準(zhǔn)）。這種方式確定的補償標(biāo)準(zhǔn)實際上是農(nóng)戶與政府博弈后的結(jié)果，化解了許多潛在的矛盾。
根據(jù)我國地區(qū)差異性，補償標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域之間也應(yīng)有一定的差異，有些項目的補償標(biāo)準(zhǔn)在政策制定時就設(shè)定一個范圍區(qū)間。為此，制定科學(xué)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)有如下兩個思路：一是根據(jù)某一生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)來定價，二是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)類型轉(zhuǎn)換的機會成本（即由于生態(tài)保護(hù)者要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權(quán)）來確定。從目前來看，根據(jù)機會成本來確定補償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性較強。但是，從公平性來講，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價值來確定補償標(biāo)準(zhǔn)更合理。因此，建議政府在近期根據(jù)機會成本來制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，同時加強對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值化研究扶持力度，逐步向根據(jù)生態(tài)服務(wù)訂立補償標(biāo)準(zhǔn)的方向過渡。
另外，在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時還應(yīng)綜合考慮各方面因素。我國“退還工程”的補償雖然解決了部分西部地區(qū)居民的生活問題，但與瑞典等發(fā)達(dá)國家對退耕造林實行５０％的補助率相差甚遠(yuǎn)。建議在調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)考慮以下三個因素：（１）要考慮通貨膨脹的因素。現(xiàn)有退耕還林工程項目區(qū)每畝補貼５０元的種苗及造林費，這是１９９９年確定的，近年來物價攀升，種苗及造林成本不斷攀升。據(jù)林業(yè)部門測算，西北地區(qū)實際造林成本平均為每畝３００元左右，其中，僅苗木費一項平均就達(dá)１５０元左右。建議將實物補償、貨幣補償與物價變動因素聯(lián)系起來。（２）國家對生態(tài)公益林的補償要考慮原始投資成本。從材林培育的投入產(chǎn)出分析：從最初整地造林到進(jìn)入中成林期，基本屬于無產(chǎn)出的投入期；進(jìn)入中成林期后到成熟林期，為產(chǎn)出期，即對投資者的投資回報期。這一時期，從開始間伐到全部伐完為止，投資者可根據(jù)采伐方式不同逐年或一次性地取得投資回報，以收回其全部原始投資并獲取投資利潤。生態(tài)公益林建設(shè)則不然。國家明確規(guī)定，生態(tài)公益林禁止經(jīng)營性采伐，因此無論是現(xiàn)有中幼林或中成熟林、用材林或經(jīng)濟林，一旦被劃定為國家生態(tài)公益林，即意味著投資者必須改變其原有的經(jīng)營目的，并無法從林木經(jīng)營中收回投資成本和取得經(jīng)營利潤，鑒此，國家補償額應(yīng)包括原始投資成本。（３）要考慮林地產(chǎn)權(quán)及土地價值。西部生態(tài)林一旦成林后，國家在逐步將重要生態(tài)公益林林區(qū)收歸國有時，應(yīng)該考慮林地的產(chǎn)權(quán)問題及土地價值，切實解決農(nóng)民在林地被收購后的生存基礎(chǔ)問題。
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