4月15日，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲在會見前來考察的江西省代表團(tuán)時表示，“上海要加強(qiáng)與兄弟省市，特別是長三角各省市的合作”。
地區(qū)層面合作熱情的背后卻是《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》(以下簡稱“《規(guī)劃》”)的“只聞樓梯響，不見人下來”的尷尬局面。
“是因為地方的意見紛繁復(fù)雜。”一位參與過《規(guī)劃》征求意見的上海官員對本報記者表示。
浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院一位參加規(guī)劃的人士也承認(rèn)了這個說法。他透露：“規(guī)劃前后幾次推遲頒布的背后是各方利益的博弈。”
此前，有消息說，《規(guī)劃》將于今年全國“兩會”期間公布，而“兩會”期間，國家發(fā)改委仍在和長三角的部分省市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，目的是就一些細(xì)節(jié)征求長三角各省市的意見，而長三角的部分省市領(lǐng)導(dǎo)在給予意見的同時則希望盡快促成規(guī)劃的出臺。
但可以預(yù)見的是，《規(guī)劃》出籠之日為時不遠(yuǎn)。本報記者獲悉，由國家發(fā)改委牽頭、蘇浙滬兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)組成的長三角規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，即將成立。
地區(qū)層面挑戰(zhàn)巨大：長三角規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會即將成立
地區(qū)層面遇到的挑戰(zhàn)對于很多專家和官員來說在意料之內(nèi)。
一位長期參與長三角規(guī)劃調(diào)研的專家認(rèn)為：“地方利益往往是藤纏樹、樹牽藤，所以發(fā)改委需要反復(fù)向兩省一市征求意見，過程長就理所當(dāng)然了。”
為了編制這個規(guī)劃，從中央部委到地方政府，動用了近400人；同時，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，動員了中科院、社科院、，江浙滬三地的重點高校、地區(qū)規(guī)劃研究院等眾多知名研究規(guī)劃機(jī)構(gòu)。
盡管如此，前后花了差不多兩年的規(guī)劃在征詢意見的時候并沒有得到地方層面的積極響應(yīng)，甚至參與的專家也對此提出了質(zhì)疑。
“在征詢意見時大家主要集中在這個方案本身的實際效果、各個城市的定位、產(chǎn)業(yè)分布以及是否設(shè)立一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)甚至規(guī)劃制定后如何落實等重大問題上。”中科院系統(tǒng)一位參與制定《規(guī)劃》的專家對記者表示。
方案本身的實際效果是第一個受到質(zhì)疑的。參與規(guī)劃綜合章節(jié)的一位專家直言不諱地告訴記者：“綜合稿原來的方案是相對折衷的，是原來各章拼盤起來的，是妥協(xié)的產(chǎn)物。”
“其實國家發(fā)改委也很難協(xié)調(diào)，這些內(nèi)容都是由地方機(jī)構(gòu)撰寫的，他們都代表了地方的利益，發(fā)改委協(xié)調(diào)也很難，所以前后花費的時間就更長了。”上述專家表示。
在提及到城市定位時，蘇州市政府一位官員對記者表示：“這個方案盡管沒有特別實際的東西，但是畢竟涉及到我們的利益分配，所以我們還是要爭取的。”
而本報記者獲悉，為了在規(guī)劃中占據(jù)有利地位，浙江嘉興市也開始行動起來，并專門成立了由常務(wù)副市長為組長的長三角規(guī)劃研究工作組，成員由政府各個部門組成，陣容龐大，并在目標(biāo)中指出要“爭取把我市的發(fā)展思路和重大項目融入到區(qū)域規(guī)劃當(dāng)中”。
在征詢城市各自定位意見的時候，“在省級層面，有一個聲音就是呼吁上海得考慮在長三角一體化過程中出讓部分利益，不能什么都給上海，雖然我們都支持上海的中心地位。”浙江省一位官員對記者表示。
“后來上海很主動，我們就接著去看看江蘇相關(guān)內(nèi)容，還要去進(jìn)行省內(nèi)城市之間的利益協(xié)調(diào)。”他說。
可問題又接踵而來，在征求意見時，部分官員甚至對未來的規(guī)劃執(zhí)行有些懷疑，質(zhì)疑這個規(guī)劃到底能不能給長三角和自身帶來切實的發(fā)展。
浙江省經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長、浙江省委黨校軟科學(xué)研究所教授盛世豪就指出：“最需要考慮的問題是，有了規(guī)劃怎么去落實？若出現(xiàn)了一邊大談一體化，一邊搞惡性競爭的事，怎么協(xié)調(diào)？”
對此，在意見征詢過程中，官員們普遍反映要設(shè)立長三角協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才能保證規(guī)劃得到實施，而以前的初稿并沒有提到要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
本報記者手頭的“兩會”前最后版本的《規(guī)劃》，則明確表示要設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“設(shè)立由國家發(fā)展和改革委員會牽頭、蘇浙滬兩省一市領(lǐng)導(dǎo)組成的規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會，組織開展對規(guī)劃實施情況的評估，統(tǒng)一協(xié)調(diào)長三角區(qū)域規(guī)劃實施過程中涉及各方利益的重大問題，提出規(guī)劃修訂方案”。
不過，參加《規(guī)劃》第八章《區(qū)域發(fā)展政策和機(jī)制章節(jié)》編寫的一位上海核心成員對記者表示，“這個和我們的期望還是有區(qū)別的，我們當(dāng)時期望建立長三角區(qū)域規(guī)劃委員會，負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃的制定、修編和實施；發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和仲裁作用。但應(yīng)該來說現(xiàn)在這個版本所建立的協(xié)調(diào)委員在目前還是很有效的”。
產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能是主要分歧
由于《規(guī)劃》將推進(jìn)一體化發(fā)展上升為區(qū)域內(nèi)共同意志，所以各個地區(qū)之前努力爭取自己的利益，以免事后處于被動的地位。
與地方政府績效最密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)布局成為爭奪的焦點。
記者手頭的《規(guī)劃》在“發(fā)展中問題”一節(jié)中指出，長三角缺乏對整個區(qū)域功能的明確定位和分工，上海與江蘇、浙江的各城市之間發(fā)展定位雷同，職能分工不明確，存在產(chǎn)業(yè)低水平、低效益同構(gòu)以及過度競爭現(xiàn)象。
對此，一位江蘇地方官員接受記者電話采訪時不以為然地說：“同構(gòu)是存在的，珠三角也有啊！你說《規(guī)劃》出來了，真得規(guī)定我們主要做某幾個產(chǎn)業(yè)，但對我們的考核還是以GDP為主的話，面對強(qiáng)有力的競爭，我們怎么辦？”
而《規(guī)劃》具體規(guī)定的各個城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)功能，則加劇了各個地方高層的這種擔(dān)憂。
負(fù)責(zé)《規(guī)劃》第四章“城鎮(zhèn)發(fā)展與布局”撰寫的其中一位專家告訴記者：“起初規(guī)劃組并沒有考慮到要將規(guī)劃細(xì)化到城市這一級別，但后來決定產(chǎn)業(yè)布局上要定到城市這一級。”
但到了城市這一級，城市和地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)功能的規(guī)劃制定則更顯艱難。相關(guān)資料顯示，2006年長三角出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)重合度指數(shù)為59.6%。其中，江蘇與浙江、上海與浙江分別為63.1%和65.9%，而上海與江蘇更是高達(dá)89.8%。
而記者看到，在《規(guī)劃》中的《協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)功能》一節(jié)，非常詳細(xì)地規(guī)定了上海、南京、杭州、蘇州、寧波等長三角所有城市應(yīng)該發(fā)展的功能定位。
“所以，《規(guī)劃》后來拿到這么多城市去征詢意見的時候，炸開了鍋，一個城市的市長質(zhì)詢，‘為什么近鄰城市可以發(fā)展這個產(chǎn)業(yè)，我們不能，我們基礎(chǔ)還比他們好呢’。所以他們建議按照產(chǎn)業(yè)價值鏈分工來做，比較合理。”上述負(fù)責(zé)第四章的專家透露。
“所以他們要求《規(guī)劃》在產(chǎn)業(yè)分布和城鎮(zhèn)功能方面要進(jìn)行修改，而且這里的規(guī)劃應(yīng)該是原則性和指導(dǎo)性的，并不能是強(qiáng)制性的。”該專家接著說。
對此，無錫市副市長周敏煒提出了一個“剛?cè)嵯酀?jì)”的建議，即將《規(guī)劃》內(nèi)容分成“強(qiáng)制性內(nèi)容、協(xié)調(diào)性內(nèi)容和引導(dǎo)性內(nèi)容”三類。
“事實上，據(jù)我了解，最后的定稿在產(chǎn)業(yè)分布這塊是強(qiáng)制性的，《規(guī)劃》根據(jù)各個地方的比較優(yōu)勢和特色做出的安排，但可能地方未必會完全照做。” 華東師范大學(xué)一位參加《規(guī)劃》的成員對記者表示。
來自地方上的聲音也對這種擔(dān)憂進(jìn)行了佐證。
“《規(guī)劃》里提到要常州加強(qiáng)與蘇州、無錫緊密聯(lián)系，建設(shè)以電子信息、精細(xì)化工為主的先進(jìn)制造業(yè)中心。怎么個加強(qiáng)聯(lián)系法？難道我們常州只做電子信息和精細(xì)化工？”常州市一位官員在分析征求稿時對此提出疑問。
中央也顯然意識到這個問題。一份名為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長三角地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》的文件，也即將出臺。
這份文件提出了長三角規(guī)劃的一個重要原則，即地區(qū)利益將取代單個城市的利益被放在突出的位置上，整個規(guī)劃將關(guān)注單個城市不可能解決的問題。
“如果說規(guī)劃明確了一體化做什么的問題，‘指導(dǎo)意見’則是回答怎么做。”上述浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院的專家分析。
上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所副所長楊建文同時建議：“可以規(guī)劃這個區(qū)域應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，至于某個產(chǎn)業(yè)放在上海還是江蘇或是浙江，不要去管它，由市場來決定。”
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