城鄉(xiāng)“一元”始“破冰”居住證制度浮出水面戶籍立法正在調(diào)研配套制度跟上是關(guān)鍵
不久前，一則新聞吸引了人們的眼球：因戶口遷入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律師程海分別將老家安徽省合肥市廬陽(yáng)區(qū)公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求兩者為他辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。
像這樣將戶口問題訴諸法律的，只是極端案例。作為一個(gè)社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，任何有關(guān)戶籍的話題，都能撥動(dòng)大眾的心弦。
在中南大學(xué)行政管理學(xué)院院長(zhǎng)李建華教授看來(lái)，戶籍改革之所以如此受人關(guān)注，說(shuō)明此事已經(jīng)成為一個(gè)事關(guān)公眾利益的基本社會(huì)問題。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度有利也有弊，從現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，這一政策的弊端在擴(kuò)大，益處在縮小。因此，有必要對(duì)這一制度進(jìn)行大幅度改革。
事實(shí)上，早在14年前，戶籍制度已確立了城鄉(xiāng)“一元”的改革方向。
一
“二元”戶籍分割 城鄉(xiāng)壁壘森嚴(yán)
背景：1958年1月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式實(shí)施。自此，中國(guó)形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。隨之而來(lái)的，是附著在其上的權(quán)利和保障的差別。
“寧要城市一張床，不要鄉(xiāng)村一所房。”
現(xiàn)行戶籍管理制度是在上世紀(jì)50年代建立起來(lái)的，將我國(guó)劃分為城市和鄉(xiāng)村的二元社會(huì)，將中國(guó)人劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩個(gè)群體?！岸睉艏贫龋o城鄉(xiāng)之間帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)差異。
客觀來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行戶籍管理制度曾在國(guó)家社會(huì)管理中起到了不可替代的作用，是特定時(shí)代下的特殊產(chǎn)物。而隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度的弊端，更是顯而易見：
作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，現(xiàn)行戶籍制度阻礙了城市的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行；“人戶分離”的大量存在，也極大地增加了對(duì)人口進(jìn)行精確管理的難度。此外，戶口遷移規(guī)定過死，難以滿足公民正常遷移的需要。
在全國(guó)政協(xié)委員楊春興看來(lái)，現(xiàn)行戶籍制度的另一個(gè)突出問題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加。
他認(rèn)為，以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來(lái)面目。
“同命不同價(jià)”的悲劇，根源也在此：依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起交通事故中受到同樣的傷害，但因?yàn)槭芎θ说膽艏矸莶煌?，農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。
李建華的看法則更進(jìn)一步。
他認(rèn)為，從源頭看，戶籍和國(guó)籍一樣，都是人們?yōu)榱松鐣?huì)秩序這一公共利益，不得已選擇犧牲部分自由的結(jié)果。既然這一社會(huì)管理手段是“兩害相權(quán)取其輕”的選擇結(jié)果，那么在具體執(zhí)行過程中，管理者本應(yīng)秉持竭力避免和減輕害處的理性。但問題恰恰在于，這一理性長(zhǎng)期以來(lái)被有意無(wú)意地忽略甚至漠視了。正因如此，我國(guó)戶籍管理政策經(jīng)歷了幾十年演變之后，非但沒有剝離一些戶籍外因素，反而逐漸增加了各種因素。一些地方的政策，如投資和戶籍掛鉤等等，就是“戶籍萬(wàn)能”思想的結(jié)果。
二
改革條件已備 十二省份“試水”
背景：今年兩會(huì)上，公安部承諾，將會(huì)同有關(guān)部門抓緊對(duì)《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的若干意見（送審稿）》進(jìn)行修改完善，加緊《戶籍法》的立法調(diào)研工作，力促早日出臺(tái)。
李建華認(rèn)為，如果說(shuō)過去50年間，現(xiàn)行的戶籍管理政策尚為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，有其合理性的一面，那么事到如今，這一政策已經(jīng)成為阻礙我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展的因素，應(yīng)當(dāng)予以改革，更重要的，這一改革的條件已經(jīng)基本成熟。
在李教授看來(lái)，改革開放20多年來(lái)，我國(guó)城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構(gòu)成對(duì)城市發(fā)展的影響和沖擊。同時(shí)，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動(dòng)保障、教育、計(jì)劃生育等制度的改革也取得了明顯進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶籍制度改革提供了有利條件。
李建華提出，戶籍管理制度改革應(yīng)以承認(rèn)和尊重人的自由為理性基礎(chǔ)，還原戶籍管理的本來(lái)意義，變管理為服務(wù)，堅(jiān)持“人戶實(shí)際結(jié)合”的服務(wù)原則，防止戶籍制度成為權(quán)力部門“搭車”的平臺(tái)，最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度的單一性、服務(wù)性和信息化目標(biāo)。
事實(shí)上，近年來(lái)各種改革也在“摸著石頭過河”。
國(guó)家1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。
各地的改革，也早已在進(jìn)行之中。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市近年來(lái)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、教育等部門調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。
而在前不久召開的全國(guó)治安工作會(huì)議上，公安部宣布，我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。
除此之外，我國(guó)還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實(shí)際困難。
對(duì)暫住證制度的改革，上海、重慶、沈陽(yáng)、成都等地走在前面。他們實(shí)行居住證制度，保證領(lǐng)取居住證的流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裨诩{稅等方面履行同等義務(wù)的同時(shí)，享有市民待遇，促進(jìn)流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣睢?/p>
三
難在配套改革 必須穩(wěn)妥推進(jìn)
背景：很多地方的戶籍改革，因?yàn)橄嚓P(guān)配套沒有跟上，無(wú)力承擔(dān)附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。例如，鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，但一年之后卻以“暫緩人口激增帶來(lái)的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。
改革在轟轟烈烈地進(jìn)行，效果似乎不盡如人意。
許多地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級(jí)”，有了進(jìn)城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。
城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？
改革步伐快的地方政府也很頭疼：放寬城市戶口限制，大量農(nóng)村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會(huì)“不堪重負(fù)”。
李建華認(rèn)為，戶籍改革多年來(lái)進(jìn)展不大，甚至有反復(fù)，正是戶籍制度改革的復(fù)雜性所致。戶籍制度改革涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配。單靠城市政府和戶籍的行政管理部門從技術(shù)上想辦法，不可能找到改革的正確途徑與方案。
與李建華的看法一樣，在今年的兩會(huì)上，楊春興委員提交了一份《加快戶籍制度改革消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙》的大會(huì)發(fā)言，他認(rèn)為，如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實(shí)際意義。國(guó)家應(yīng)加快戶籍制度改革的推進(jìn)步伐，探索和制定相應(yīng)的各項(xiàng)配套政策措施。對(duì)社會(huì)公共資源要讓全體公民共同享有，不分地域、不論身份和職業(yè)，實(shí)行權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。
許多有識(shí)之士還提出，對(duì)于戶籍制度改革方案的制定，除了國(guó)務(wù)院積極調(diào)研協(xié)調(diào)，還需要全國(guó)人大及其常委會(huì)發(fā)揮作用，因?yàn)閼艏贫葘?shí)際上涉及公民十分要緊的權(quán)利問題。戶籍制度是一項(xiàng)公共政策，其改革應(yīng)該廣泛聽取民眾意見，而不能由相關(guān)部門“關(guān)起門來(lái)”進(jìn)行。
李建華認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并經(jīng)過多年的醞釀準(zhǔn)備和各種形式的實(shí)驗(yàn)，戶籍政策改革條件已經(jīng)基本成熟，技術(shù)上亦完全可行，現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題，就在于有關(guān)管理部門放下思想包袱，拋卻部門利益，制訂切實(shí)可行的辦法。
戶籍制度牽涉每一個(gè)人，每一個(gè)家庭。推進(jìn)戶籍這項(xiàng)改革，既符合大多數(shù)公民的意愿，也是落實(shí)“科學(xué)發(fā)展，共建和諧”這一社會(huì)管理目標(biāo)的必要前提，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥而積極地推進(jìn)。
戶籍管理制度
我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度主要由三部分組成：
一是戶口登記制度。規(guī)定城市和農(nóng)村人口實(shí)行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項(xiàng)內(nèi)容的戶口登記制度。
二是戶口遷移制度。我國(guó)戶口登記制度實(shí)行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發(fā)生變化后，應(yīng)將戶口遷移到現(xiàn)住地，即進(jìn)行戶口遷移。
三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發(fā)身份證，16周歲以下的公民可自愿申領(lǐng)身份證。
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