■剛剛公布的2007年中央一號文件明確提出：“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)”，一號文件還對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)做出了全面部署。這是多年以來中央首次如此強(qiáng)調(diào)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，其意義非常重大，對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。
與20年前提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的概念相比，今天提出的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特別強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，即循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和食品安全等內(nèi)容。但是在生產(chǎn)方式方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，從根本上講是勞動生產(chǎn)率的提高，其中也必然要求生產(chǎn)工具的機(jī)械化及伴隨生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大而不斷提高勞動生產(chǎn)率。
不同時(shí)代對合理的土地制度要求不同
就我國人均耕地面積極少的國情而言，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。不斷擴(kuò)大種植業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，是事關(guān)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展前途的根本大計(jì)。在我國加入世界貿(mào)易組織后，在開放的市場條件下，這更是一個(gè)關(guān)乎中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入的重要課題。擴(kuò)大種植業(yè)的經(jīng)營規(guī)模，關(guān)鍵是如何在保持農(nóng)戶經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上集中使用土地。對此，理論界也一直有不同的主張。其中較有代表性的觀點(diǎn)就是土地私有或者是實(shí)行農(nóng)用地的“永佃制”。
然而，判斷應(yīng)該實(shí)行什么樣的土地制度，其基本標(biāo)準(zhǔn)是：有利于提高耕作者的積極性；有利于土地的集中和規(guī)模經(jīng)營。在不同的時(shí)代條件下，按這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，會對土地制度提出不同的要求。在工業(yè)化時(shí)代以前和工業(yè)化時(shí)代，對合理的土地制度就有不同的要求。
在工業(yè)化時(shí)代以前，農(nóng)業(yè)耕作方式中最好的土地制度（即最有利于調(diào)動耕作者積極性的土地制度）就是土地平均占有制，即自耕農(nóng)的土地私有制。但這只是一種理論的設(shè)想。實(shí)際上，在封建社會的長期歷史過程中，一直是以地主占有的土地私有制為基礎(chǔ)，自耕農(nóng)擁有土地基本上不成為主流制度。所以“耕者有其田”一直是反封建的民主革命的基本目標(biāo)。
在土地由地主占有的制度下，為了提高農(nóng)民的積極性，出現(xiàn)了“永佃制”。“永佃制”把耕地的所有權(quán)和占有權(quán)、使用權(quán)分離。地主為土地所有者；農(nóng)戶可以擁有土地占有權(quán)和使用權(quán)；也可以只有占有權(quán)，即當(dāng)“二地主”，二地主再把土地租給其他農(nóng)戶耕種使用。但這種“永佃制”并不是中國封建社會所實(shí)行的主流土地制度。在封建社會都無法普遍推行的制度要在現(xiàn)今中國普遍推行，可能性有多大？
考察歷史可以看到，“耕者有其田”是在民主革命過程中或革命后，經(jīng)過徹底的土地改革后才實(shí)現(xiàn)的土地制度。我國大陸是在民主革命完成后，實(shí)行了剝奪地主土地的較為激烈的土地改革；而在臺灣，則是由國民黨政府組織了和平土改，通過土地銀行回收地主土地，實(shí)行較為平均的土地所有制。美國是在民主革命建立獨(dú)立國家后，由政府以極為低廉的價(jià)格向農(nóng)民出售土地，形成平均土地占有制。其他國家大都是在實(shí)行徹底的土地改革后實(shí)現(xiàn)了土地的平均占有。一些發(fā)展中國家至今還未能實(shí)行徹底的土地改革，農(nóng)村土地的占有還極不均等。
在工業(yè)化時(shí)代，真正實(shí)行“耕者有其田”又帶來了新的問題。在工業(yè)化條件下，隨著人口的城市化，不少土地占有者不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，其耕地如何處理？隨著新的生產(chǎn)工具的使用，尤其是農(nóng)業(yè)機(jī)械化的實(shí)行，以及市場經(jīng)濟(jì)的競爭作用，耕種者要不斷擴(kuò)大土地的經(jīng)營規(guī)模，但土地如何向耕種者集中？
“耕者有其田”是經(jīng)營種植業(yè)的合理土地制度。耕種者自己擁有土地，有利于耕地的保養(yǎng)和使用；沒有地租，耕種收入全部歸自己所有。如果土地所有者一直耕種自己的土地，這種制度的確很好。但在工業(yè)化、城市化的過程中，不斷有人離開土地，轉(zhuǎn)到非農(nóng)行業(yè)，進(jìn)入城市。倘若在土地私有的條件下，就會大量出現(xiàn)土地出租的情況，即許多土地所有者不種地，他們把自己的土地租給別人，而另一部分農(nóng)民為了擴(kuò)大耕地經(jīng)營規(guī)模，在種自己耕地的同時(shí)，也租種別人的耕地（這種情況在美國現(xiàn)在也很普遍）。這時(shí)，耕種者就要在自己的收入中用一部分支付地租，這對土地耕種者是不利的。應(yīng)該說，這種情況是違背“耕者有其田”宗旨的。徹底地實(shí)行“耕者有其田”制度，就必須要求不種地者不能擁有土地。這是最理想的農(nóng)用土地使用制度。由此可以看出：在工業(yè)化時(shí)代，土地私有制在一定程度上是保護(hù)土地占有者的利益，而對實(shí)際耕作者不利。土地私有制妨礙實(shí)行徹底的“耕者有其田”原則的施行。
完善現(xiàn)有農(nóng)用地制度是最合理的選擇
從二次世界大戰(zhàn)后歐洲、日本等國農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，在工業(yè)化、城市化的背景下，如何集中耕地是一件很困難的事情。土地私有制度限制了耕地的轉(zhuǎn)移和集中，越是人均耕地少的國家，越是難以實(shí)現(xiàn)耕地的轉(zhuǎn)移和集中，一個(gè)重要因素就是，在城市化的背景下，土地不斷大幅度升值，農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)后，對農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不太在意，所以他們往往不是出賣土地而是出租土地，以等待土地的升值。日本、我國臺灣社會中富有階層中不少是原來的農(nóng)民，他們就是因?yàn)橥恋厣抵赂坏摹?/p>
農(nóng)地的集中使用還有一個(gè)土地如何連片的問題，土地不連片，無法實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕作，對擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模是一種極大制約。所以，這也一直是戰(zhàn)后歐洲、日本農(nóng)業(yè)政策中關(guān)注的問題。小塊的土地私有制，無論是出租還是出售所實(shí)現(xiàn)的土地轉(zhuǎn)移都無法實(shí)現(xiàn)土地的連片經(jīng)營，必須要靠行政的力量來進(jìn)行調(diào)整。在很多國家是通過土地整治、連帶進(jìn)行土地調(diào)整來實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。從這些國家的經(jīng)驗(yàn)看，完全依靠市場的力量無法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。從我國各地這些年的實(shí)踐也可以看到同樣的情況。在我國，每個(gè)農(nóng)戶的耕地都非常分散和零碎，在耕地轉(zhuǎn)移時(shí)，耕作者就更難以實(shí)現(xiàn)土地連片耕作。
在我國實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初期，不少日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都很贊賞中國的土地制度，即在土地集體所有制的前提下實(shí)行分戶經(jīng)營。他們認(rèn)為，這種制度既有利于調(diào)動生產(chǎn)者的積極性，又為耕地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大保留了制度空間，使得耕地規(guī)模的擴(kuò)大得以順利實(shí)現(xiàn)。
在我國，隨著所有制結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展實(shí)際已經(jīng)很困難，但如果堅(jiān)持土地的集體所有制，賦予村級組織調(diào)整土地的權(quán)力，就可以在一些農(nóng)民進(jìn)城后，采取適當(dāng)?shù)拇胧{(diào)整和集中土地，逐步擴(kuò)大種地者的耕作規(guī)模。但具體政策還有待于在實(shí)踐中探索和完善。這其中，關(guān)鍵的問題一是如何既保護(hù)原來耕地承包人的利益，又能促進(jìn)耕地的集中；二是如何避免脫離實(shí)際的過度行政干預(yù)，防止人為制造種田大戶。
由于上世紀(jì)90年代中期以來，我國對于耕地的規(guī)模經(jīng)營政策沒有形成完整的政策法規(guī)體系，近些年我國耕地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展受到制約。因此，在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，急需出臺完善的促進(jìn)耕地規(guī)模經(jīng)營的法律和政策，這無疑對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化具有重要意義。（張路雄）
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