經(jīng)過28年的改革開放，我國的改革發(fā)展正處在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。當(dāng)前，面對(duì)全社會(huì)公共需求全面快速增長的現(xiàn)實(shí)，需要在進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，以滿足全社會(huì)成員的基本公共需求為目標(biāo)，加快建立社會(huì)主義公共服務(wù)體制，盡快形成惠及全民的公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)和諧社會(huì)。
基本公共服務(wù)均等化是指一國范圍內(nèi)的全體居民應(yīng)當(dāng)享有水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等。當(dāng)前，我國人均GDP已經(jīng)超過1700美元，整個(gè)社會(huì)正由初步小康向全面小康過渡。在這個(gè)特定背景下，要以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，加快基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。
一、公共需求變化與基本公共服務(wù)均等化
我國正處在由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，全社會(huì)公共需求全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾比較突出。尤其是隨著農(nóng)村公共需求的全面釋放，義務(wù)教育、公共醫(yī)療、最低保障等基本公共產(chǎn)品的供給，已經(jīng)成為廣大農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和迫切的期盼。適應(yīng)這個(gè)現(xiàn)實(shí)需求，各級(jí)政府要為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)均等化在有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距中的重大作用。
1. 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措
從我國的情況看，城鄉(xiāng)之間的差距不僅反映在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。目前，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.3：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已經(jīng)達(dá)到5～6：1。按照這個(gè)分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給之間的過大差距。
2. 實(shí)行基本公共服務(wù)均等化已成為縮小地區(qū)差距的重要條件
從我國實(shí)際出發(fā)，縮小地區(qū)差距，重要的是縮小區(qū)域之間基本公共服務(wù)的過大差距。從今年我院對(duì)西北三省調(diào)研的情況看，由于西部地區(qū)各種自然條件的局限，在經(jīng)濟(jì)總量上要趕上東南沿海地區(qū)，很大程度上是不現(xiàn)實(shí)的。逐步實(shí)現(xiàn)國家對(duì)西部地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化，應(yīng)當(dāng)成為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。為此，應(yīng)當(dāng)按照中共十六屆六中全會(huì)的要求，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金要重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。
3. 實(shí)行基本公共服務(wù)均等化已成為緩解貧富差距的重要因素
2005年，城鎮(zhèn)居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍?？陀^地分析，我國要有效緩解不斷擴(kuò)大的收入分配差距，一方面要靠進(jìn)一步的市場化改革來規(guī)范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。有專家估計(jì)，在導(dǎo)致貧富差距的各種因素中，教育因素約為20%。此外，這些年基本公共服務(wù)的個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴(kuò)大的重要原因之一。2006年，醫(yī)療和教育已經(jīng)成為家庭除食品外的最大開銷，兩者總和占到總消費(fèi)的20％以上。2004年，我國衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的5.5％，這個(gè)比例在發(fā)展中國家已不算低。但是，居民個(gè)人負(fù)擔(dān)的比重由1980年的21％增加到54％。因而，為城鎮(zhèn)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質(zhì)，提高其獲取收入的能力。
二、基本公共服務(wù)均等化與中央地方關(guān)系
從我國的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，重要的是中央地方關(guān)系要從“以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變。根據(jù)我院2006年中國改革調(diào)查問卷反饋的數(shù)據(jù)顯示，超過90%的專家贊同這一主張?，F(xiàn)行的中央地方關(guān)系，使各級(jí)政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入增加上，經(jīng)濟(jì)總量是硬指標(biāo)，基本公共服務(wù)是軟約束。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是缺乏基本條件的。
1. 加快改革和完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度
（1）提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財(cái)力作用的轉(zhuǎn)移支付形式。國際上通行的做法是，將一般性轉(zhuǎn)移支付作為中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比例在50％左右。2005年，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比重按寬口徑計(jì)算（將稅收返還和原體制補(bǔ)助計(jì)入全部轉(zhuǎn)移支付）只有9.8%，按窄口徑計(jì)算（不將稅收返還和原體制補(bǔ)助計(jì)入全部轉(zhuǎn)移支付）占15.3%。一般性轉(zhuǎn)移支付比重過低不僅削弱了中央政府均衡地方財(cái)力的作用，也限制了地方政府在地區(qū)性公共產(chǎn)品供給中的自主性。從逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)分步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。
（2）規(guī)范與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是由中央各部委按照“條條”管理轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，帶有指定用途，地方政府無權(quán)挪作他用。2005年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重按上述寬口徑計(jì)算占30.73%，按上述窄口徑計(jì)算占48.07%,是我國轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜而分散，在管理上面臨許多矛盾和問題。地方政府“駐京辦”、“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象都與此直接相關(guān)。從目前的情況看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革應(yīng)當(dāng)與中央部門的改革統(tǒng)籌規(guī)劃。按照建立公共服務(wù)體制的要求，應(yīng)當(dāng)逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，強(qiáng)化政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給地方政府。這樣，可以使一些不規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付。與此同時(shí)，對(duì)中央部委必須保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)使其規(guī)范化。
（3）逐步縮小直至取消激勵(lì)地方政府追求經(jīng)濟(jì)總量的稅收返還和原體制補(bǔ)助。1994年在啟動(dòng)分稅制改革時(shí)，為調(diào)動(dòng)積極性和減少阻力，中央以1993年地方政府財(cái)政收入規(guī)模為基數(shù)，以稅收返還和原體制補(bǔ)助的形式把中央財(cái)政收入返還一定數(shù)額給地方政府。如果把稅收返還和原體制補(bǔ)助計(jì)入全部轉(zhuǎn)移支付，2005年，稅收返還和原體制補(bǔ)助的比重為36.08%，超過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的30.73%和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的33.19%（見圖1）。
圖1：2005年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)圖（%）
稅收返還和原體制補(bǔ)助的過高比例直接擴(kuò)大了地方政府間財(cái)力上的差距，加劇了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和公共服務(wù)差距。為此，應(yīng)當(dāng)盡快制訂時(shí)間表，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排，逐步降低稅收返還和原體制補(bǔ)助的比例，直至最后取消。通過這樣的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以大大增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，使整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度適合基本公共服務(wù)均等化的總體要求。
2. 以“基本公共服務(wù)均等化”為重點(diǎn)，著力調(diào)整中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
（1）減少中央財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例。當(dāng)前，財(cái)政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。2004年中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍占27.8%，處于財(cái)政功能性支出的第一位。社會(huì)文教費(fèi)在整個(gè)財(cái)政支出中所占的比例，自1992年以來的12年間一直徘徊在26%～28%。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增長，應(yīng)當(dāng)使中央財(cái)政在義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會(huì)保障等方面的投入增長快于財(cái)政收入的增長速度。
（2）增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入力度。按照十六屆六中全會(huì)精神，使國家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，逐步加大土地出讓金用于農(nóng)村的比重。在中央財(cái)政投入增長的同時(shí)，建議盡快推行構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系的試點(diǎn)。根據(jù)我院在西北三省的調(diào)研，如果能夠以現(xiàn)有的計(jì)生網(wǎng)絡(luò)為主要平臺(tái)，與農(nóng)村綜合改革相配套，整合農(nóng)村公共資源，就可以因地制宜，在農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)方面盡快取得突破。
（3）增加中央財(cái)政對(duì)中西部基本公共服務(wù)的投入力度。應(yīng)當(dāng)盡快使中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的過大差距。在中央加大轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，可以考慮在中西部革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索區(qū)域間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑。
3. 培育地方政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源
（1）開征物業(yè)稅，穩(wěn)定地方政府稅源。從國際經(jīng)驗(yàn)看，物業(yè)稅具有稅基大、稅源穩(wěn)定、征收相對(duì)透明等優(yōu)點(diǎn)，是良好的地方稅種。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，目前我國房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財(cái)富的重要組成部分，可以考慮把物業(yè)稅作為地方主體稅種，盡快試點(diǎn)開征。
（2）改革資源稅征收辦法，提高地方政府財(cái)力。當(dāng)前，我國的資源稅大部分劃為地方稅種。隨著資源價(jià)格的大幅度上漲，國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局于2004、2005年分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個(gè)省市煤炭資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。但從總體上看，我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)仍是從量計(jì)征，平均費(fèi)率為1.18%，而很多國家為2%～8%。地方政府難以從資源價(jià)格上漲中分享收益的局面并未根本改觀。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)資源稅的征收方式進(jìn)行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源。
（3）將地方國有資本預(yù)算納入財(cái)政預(yù)算，增加地方政府可支配財(cái)力。國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤、國有股股利、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))出售、拍賣、轉(zhuǎn)讓收益等。適應(yīng)地方政府履行公共服務(wù)職能的要求，要把地方國有資本經(jīng)營納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步完善國有資本收益的征收管理方式，使國有資本經(jīng)營收益及時(shí)足額上繳同級(jí)國庫。
三、基本公共服務(wù)均等化與公共服務(wù)體制建設(shè)
我院2006年中國改革調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)顯示，有70%的專家認(rèn)為加快建立公共服務(wù)體制是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀體制保障的重點(diǎn)，超過90%的專家支持把建立公共服務(wù)體制作為下一步改革的基本目標(biāo)之一。
從改革實(shí)踐看，公共服務(wù)非均等化的根源在于體制機(jī)制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制。二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財(cái)政支持體制，財(cái)政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出。實(shí)踐證明，如果沒有一個(gè)制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長而同步增長。三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排。
1. 盡快建立中央、地方公共服務(wù)分工體制，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行中央對(duì)地方的嚴(yán)格問責(zé)制
（1）嚴(yán)格劃分中央與地方公共服務(wù)職責(zé)。1993年的分稅制改革以來，我國中央地方關(guān)系基本上是按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行調(diào)整，在一定程度上忽視了公共服務(wù)供給的有效性。下一步的中央地方關(guān)系還應(yīng)當(dāng)按照構(gòu)建社會(huì)主義公共服務(wù)體制的基本要求做進(jìn)一步的調(diào)整。按照公共產(chǎn)品公益性涉及的范圍，中央政府原則上應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)公益性覆蓋全國范圍的公共產(chǎn)品的供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配職能。各級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注各自轄區(qū)內(nèi)居民的實(shí)際需求，強(qiáng)化公共產(chǎn)品供給效率。
（2）實(shí)行中央對(duì)地方的嚴(yán)格問責(zé)制度。首先是要建立起各級(jí)政府公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，“十一五”規(guī)劃已經(jīng)開始注重公共服務(wù)方面的指標(biāo)，并將其作為配置財(cái)政、稅收等公共資源的重要依據(jù)。下一步還應(yīng)制訂適合各級(jí)政府、同級(jí)政府不同部門的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并使其具有可操作性。在建立和完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，實(shí)行中央對(duì)地方嚴(yán)格的公共服務(wù)問責(zé)制。一方面應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)部門的垂直管理，減少各級(jí)政府對(duì)統(tǒng)計(jì)過程和結(jié)果的干預(yù)，盡快將基本公共服務(wù)指標(biāo)細(xì)化并納入統(tǒng)計(jì)范圍；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)地方公共服務(wù)的審計(jì)和監(jiān)察。
2. 以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)建立公共財(cái)政體制。我國現(xiàn)行的財(cái)政框架設(shè)計(jì)主要是以經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)為主，在大的格局上已經(jīng)朝著有利于中央宏觀調(diào)控上邁出了關(guān)鍵的一步。中央適當(dāng)集中財(cái)力是必要的，也是符合市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律的。在這種情況下，不宜簡單地強(qiáng)調(diào)過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)稱。下一步要以提供基本公共服務(wù)為重點(diǎn)完善公共財(cái)政體制，關(guān)鍵的問題是盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)相對(duì)稱、財(cái)力與公共服務(wù)的支出相對(duì)稱。與此同時(shí)，把新增財(cái)政收入主要用于公共服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型。
3. 建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度
（1）增加基本公共服務(wù)在干部政績考核體系中的權(quán)重。近兩年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務(wù)的問題并未完全改觀。這些現(xiàn)象反映出的深層次原因在于現(xiàn)行干部政績考核制度很難適應(yīng)公共服務(wù)體制建設(shè)的需要?！笆晃濉睍r(shí)期應(yīng)當(dāng)加快改革現(xiàn)行的干部制度，盡快把公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。
（2）把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。在政府履行公共服務(wù)職能的過程中，要防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄?yīng)當(dāng)針對(duì)公共服務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立符合公眾公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。
（3）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)信息透明化。進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，發(fā)展電子政務(wù)，在公眾信息網(wǎng)上公布政府公共服務(wù)的職能、辦事程序和辦事指南，確保公眾公共服務(wù)的知情權(quán)。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部述職制度；健全公共服務(wù)重大事項(xiàng)報(bào)告制度；推行質(zhì)詢制度和民主評(píng)議制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對(duì)促進(jìn)政府改善公共服務(wù)職能的積極作用。(遲福林)
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