中國網/中國發展門戶網訊 黨的十八大以來，我國生態文明建設進程加快推進，在重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等各類生態地區實施重點生態工程、開展山水林田湖草沙保護修復。這使得生態地區生態惡化趨勢基本被遏制的同時，自然生態系統持續穩中向好，生態服務功能及生態產品供給規模明顯提升，我國現已基本筑成了安全穩定的國家生態安全屏障骨架。隨著我國經濟社會發展進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，生態地區在守牢生態保護紅線、健全生態安全體系的前提下，需要更好地處理生態環境保護和經濟社會發展的關系，穩固生態系統供給、調節、支持和文化服務規模的同時，更加注重生態系統服務質量。“十五五”期間，面向解決經濟社會高質量發展的新需求、人民群眾對生態環境改善的新期待，按照以高品質生態環境支撐高質量發展的新導向，生態地區需要進一步調整功能定位、優化戰略格局，完善生態環境分區管控體系，形成更具多樣性、穩定性、可持續性的生態基底，并把生態優勢發揮出來，為高質量發展注入新動能、塑造新優勢，加快形成各類生態地區人與自然和諧共生的現代化。

主體功能區規劃實施以來我國生態地區變化趨勢

重點生態功能區生態空間持續擴張、植被覆蓋顯著增加，生態安全屏障功能穩步提升

重點生態功能區是保障國家和地區生態安全、提供生態產品的主要區域，區內林地、草地、灘涂濕地等生態用地面積通常占國土總面積的70%以上。土地利用現狀調查結果顯示，2010—2020年，全國重點生態功能區內各類生態用地增加顯著。其中，林地面積增加了1511.5萬公頃，增幅達到10.37%（表1），且以青藏高原生態屏障區、北方防沙帶增幅最為顯著，分別達到52.08%、46.13%。結合生長季植被指數（NDVI）對比分析也發現，重點生態功能區NDVI由2010年的0.44上升至2020年的0.48，10年間增長了7.81%，增幅顯著高于城市化地區（4.54%）和農產品主產區（5.84%）。此外，國家重點生態功能區的植被覆蓋程度、變化狀況均優于省級重點生態功能區，2020年的NDVI指數值分別為0.49、0.38，兩者10年NDVI的變化幅度分別為8.08%、5.26%。

如圖1顯示，重點生態功能區植被覆蓋狀況總體呈自東向西遞減格局，東部森林生態系統為主的功能區NDVI值普遍高于0.8，向西北方向逐步轉向草原、荒漠為主，NDVI也隨之顯著下降。植被覆蓋增長顯著的區域包括黃土高原、呼倫貝爾草原草甸和科爾沁草原等，2010—2020年NDVI增長均大于12%；大量證據表明，這些地區開展的一系列生態修復工程，不僅有效恢復了當地受損原生植被，還明顯改善了土地退化問題。同時，華東、華南、西南地區的功能區植被覆蓋同樣增長迅速；其中，南嶺、川滇、桂黔滇和藏東南等功能區，2010—2020年NDVI增長幅度也超過7%。此外，位于西北干旱半干旱區的草原和荒漠型生態功能區植被變化相對穩定，但阿爾金草原、塔里木河、阿爾泰山等功能區NDVI的下降態勢值得注意。

重點生態功能區人口呈總量減少、城鎮人口增加的雙向變化，人地關系緊張狀態總體緩解

對比第六次和第七次人口普查結果發現，重點生態功能區內常住人口從2010年的2.03億人減少到2020年的1.91億人，常住人口減幅達6.02%，重點生態功能區占全國人口的比重降低了1.62%。從空間分布上看（圖2a），常住人口減少型功能區占65.90%，主要分布在東北、內蒙古和中西部偏遠地區；其中，東北邊境地區人口流失最為劇烈，縣區人口減幅超過30%。同時，34.10%的常住人口增長型功能區主要分布在西部地區，特別是南疆、青藏高原、城市群及都市圈毗鄰區呈連片分布。

城鎮人口變化格局進一步顯示（圖2b），重點生態功能區城鎮人口快速增加——其規模從2010年6769.06萬增加至2020年的8849.30萬，10年間增幅達到30.73%。其中，86.39%的功能區城鎮人口呈現不同程度的增長，且以城市群、都市圈毗鄰的功能區增加最為明顯。而13.61%的功能區城鎮人口呈減少態勢，主要分布于東北和北部邊境地區、中西部山地丘陵區。在人口增速整體放緩、城鎮化進程加速及推進生態移民搬遷等政策的綜合作用下，人口總量減少和城鎮人口增加是重點生態功能區2010—2020年人口變化的重要特征。隨著人口和經濟向縣城、重點鎮轉移，不僅降低了生態空間人類擾動強度，還對生態本底脆弱、生態地位重要、自然災害頻發、人地矛盾突出的基本區情轉變具有積極作用，有利于生態地區人口分布與資源環境承載能力相適應的開發保護格局重塑。

重點生態功能區經濟社會發展成效顯著，但與非生態地區的經濟發展水平差距依然存在

2010—2020年，重點生態功能區人均公共預算支出穩步增長——其人均公共預算支出與城市化地區的比值由67.54%升至99.38%，主體功能區建設有效促進了基本公共服務均等化，使生態地區與非生態地區居民之間的生活福祉不斷縮小。按可比價計算，重點生態功能區人均國內生產總值（GDP）由2010年的18421元/人增加至2020年的34087元/人，增幅為85.05%，其與全國平均水平的差距有所減小。但長期受自然本底、區位條件、經濟基礎、產業分工等因素限制，重點生態功能區在經濟規模、增長速度方面與非生態地區相比仍然較低（表2）。2010—2020年，重點生態功能區GDP增幅為73.90%，低于城市化地區（91.44%）和農產品主產區（78.18%），占全國比重由9.06%降至8.41%；而且，省級重點生態功能區10年間GDP增幅僅為61.37%，其經濟發展水平差距相較于國家級重點生態功能區（78.70%）更大。

2010—2020年重點生態功能區經濟增長呈現西南向東北遞減的分布格局；其中，長江流域和黃河流域的GDP總量和人均水平增幅均相對較高，而東北地區的重點生態功能區經濟增長較為緩慢，特別是部分邊境地區甚至出現負增長（圖3）。2020年重點生態功能區人均GDP與全國平均水平比值分布進一步表明（圖4），能源礦產資源富集或受中心城市集聚與輻射作用強烈的黃河“幾字彎”、長三角等地區，已經達到或高于全國平均水平，而88.29%的廣大重點生態功能區仍然低于全國平均水平。由此表明，當前重點生態功能區亟須激活優質生態產品資源等比較優勢，切實以高品質生態環境支撐高質量發展。

“十五五”時期我國生態地區的功能定位與戰略格局

功能定位優化

“十五五”時期，在業已形成的高品質生態環境新起點上，按高品質生態環境支撐高質量發展的新要求，生態地區不僅是國土空間新安全格局的重要組成，還將是國土空間新發展格局的關鍵支撐。在生態功能重要或生態系統脆弱的重點生態功能區，其功能定位需要在加強生態環境保護的同時，處理好發展和保護的關系、以高水平保護支撐高質量發展，優化的重點方向包括3個方面。

堅持以提供生態服務或生態產品為主的功能導向不變。在繼續提升水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護功能的基礎上，針對全球氣候增暖、極端天氣應對、“雙碳”目標實現等重大需求，協同增強海岸防護、洪水調蓄、固碳增匯、調節氣候等生態調節和供給服務功能，全方位守牢安全格局底線，建設更具韌性的新型國土空間格局。

以增進生態系統的文化服務功能為切入點。提升人們通過精神感受、知識獲取、休閑游憩、美學體驗等從生態系統獲得非物質利益的可能性，解決增進居民福祉中優美生態環境的供需矛盾。尤其是在國家公園采用大面積保護、小規模利用、適度特許經營方式，實施精細化公園用途分類分區管制，激活并規范特許經營管理運營機制，營建凈零排放綠色基礎設施，發揮其共建、共享、共贏的“全民公益性”價值，更好推進人與自然和諧共生的現代化。

依托高品質生態環境本底激活綠色發展動能。拓展與生態保護定位兼容、凸顯生態比較優勢的生態旅游、有機農副產品供給、生物資源深加工、清潔能源生產、環境敏感型制造等復合功能，扭轉過去“一刀切式”“堡壘式”排他性保護，形成更具公平性和可持續發展機會的包容性保護方式；將重點生態功能區的產業生態化、生態產業化發展作為國土空間新發展格局的有機組成部分。

戰略格局完善

面向“十五五”時期功能定位調整與升級需要，生態地區應當從更具完整性的生態系統、更具協調性的保護與利用方式、更具適應性的安全與發展取向多重視域著眼，在原有生態安全戰略格局基礎上，進一步增強生態安全屏障與國土空間開發格局的空間聯系與供需互動（圖5）：擴充長江、黃河重點生態區和海岸帶等生態安全屏障，推進生態安全戰略格局從偏遠的生態源地向人口經濟最集聚的軸帶靠近；擴大“三區四帶”空間覆蓋范圍，實現每個城市群及都市圈地區、每個農產品主產區就近均分布有重點生態功能區，將為主要城市群（如京津冀、長三角、粵港澳、成渝等）和主要農產品主產區（如松嫩及三江平原、黃淮海平原等）等提供穩定、充足、潔凈水資源的生態安全屏障區作為優化的重中之重，從而為高質量發展夯實更加穩固的自然生態基底，為城鄉居民提供更加安全的生態保障。總之，在筑牢生態安全屏障體系，優化重點生態功能區格局，整合自然保護地體系，嚴守生態保護紅線，統籌實施山水林田湖草沙一體化保護修復，以及系統增進生態地區對區域重大戰略生態支撐的同時，引導生態優勢區做好生態利用文章，全方位滿足新時期國土安全和居民福祉多元化需求。

筑牢國家生態安全屏障。青藏高原生態屏障區，重點提升水源涵養、生物多樣性維護功能，強化高寒生態系統自然恢復，穩固“亞洲水塔”。黃河重點生態區，重點增強黃河流域生態系統穩定性，建設防風、固沙、固土“一防兩固”的流域綠色屏障。長江重點生態區，重點提升上游涵養水源與水土保持功能，加強長江岸線及重要湖泊濕地生態恢復，增強防洪調蓄、水生物種多樣性維護等流域生態功能。東北森林帶，重點加強退化森林、草原修復與水土流失治理，加強森林經營和戰略木材儲備。北方防沙帶，重點提升沙化荒漠化區防風固沙功能，建設鎖邊防風固沙體系和防風防沙生態林帶。南方丘陵山地帶，重點提升山地生物多樣性維護與水源涵養功能，構筑跨省一體化生物多樣性保護網絡。海岸帶，重點恢復海灣、濱海濕地典型生境，增強河口生物多樣性和海岸防護功能（圖6）。

優化重點生態功能區格局。優化調整落實“三區四帶”內陸域49個、海域11個國家重點生態功能區建設范圍，明確功能定位、生態保護紅線面積占比下限，確保國家重點生態功能區內的陸域生態保護紅線區域面積占比保持在73.84%以上（表3），分類制定關鍵生態功能、兼容性復合功能，明確優質生態產品供給目標。擴大青藏高原生態屏障區水源涵養與水源補給、黃河重點生態區水土保持與防風固沙、長江重點生態區防洪調蓄與生物多樣性維護關鍵區段的重點生態功能區范圍。推進東北森林帶和南方丘陵山地帶跨省生態廊道交匯區、北方防沙帶鎖邊防風固沙區的省級重點生態功能區提升為國家級重點生態功能區。在黃河口、長江口—杭州灣、海峽西岸、珠江口、北部灣等重要海灣河口，加強陸海統籌，銜接匹配確定主體功能定位，拓展海岸帶關鍵物種及棲息地重點生態功能區范圍。

整合自然保護地體系。在國家公園空間布局方案遴選的49個國家公園候選區（含陸域44個、陸海統籌2個和海域3個），優先啟動青藏高原國家公園群等生態區位重要、原始自然風貌良好、自然資源資產產權清晰的一批陸域國家公園籌建，積極創建南海熱帶海洋國家公園等填補海域國家公園空白，穩步推進以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。針對保護地空間重疊、內嵌與分割數量多、破碎化問題，尤其是風景名勝區、森林公園和濕地公園等景觀類型保護地與自然保護區的主要重疊類型，按照生態價值和保護強度重構分類體系和空間布局，對珍稀瀕危動植物、旗艦種和指示物種適宜生境與棲息地、集中分布區、關鍵生態廊道等應保盡保、應劃盡劃，維持生態系統完整性、提高保護有效性的同時，加強游憩空間內生態與文旅深度融合，根據生態環境容量細化管控分區，有序拓展科研、教育、游憩等綜合功能。

嚴守生態保護紅線。按照陸域生態保護紅線不低于300萬平方公里、海洋生態保護紅線不低于15萬平方公里的規劃目標，將生態功能極重要、生態極脆弱區域劃入生態保護紅線，在穩定自然生態空間保護規模的同時，提升生態系統質量和穩定性。確立生態保護紅線范圍的動態優化機制，配合自然保護地整合優化，一方面，將低人為擾動且具有潛在重要生態價值的生態空間及位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫周邊、荒漠化和水土流失嚴重地區、沿海防護林基干林帶等重點生態區位的生態空間補充劃入；另一方面，加強紅線內對生態功能不造成破壞的有限人為活動規范管控的基礎上，針對過去“搶救式”保護使規模較大、人口集聚的村鎮，連片分布的耕地，保護價值不大的基礎設施，以及成片分布且對生態功能不造成影響的商品林等被劃入紅線的歷史遺留問題，科學評估后逐步調出紅線范圍。

“十五五”時期我國生態地區的優化重點

分類提升生態系統服務功能質量

“十五五”時期，不能只滿足于生態文明建設中取得的生態空間擴大及生態資源規模增長，更需要考慮“擴綠”的可持續性和生態質量，分類提升生態基底的多樣性、穩定性、可持續性。以高原濕地、江河源頭、重要水源地為重點，降低人為活動過度影響，加強濕地生態功能和周邊植被恢復，穩固水源涵養功能。以水蝕風蝕交錯區、泥沙集中來源地、巖溶石漠化集中連片地為重點，限制陡坡墾殖和超載過牧，強化小流域綜合治理，提升水土保持功能。以重要干支流及湖庫淀為重點，實行退耕退圩還濕，提升入江口沿湖沿岸水系連通性，維護河湖生態系統完整性和水生物多樣性，恢復洪水調蓄功能。以風沙源區、農牧交錯帶林草生態系統為重點，強化以草定畜、定牧、定耕，加快建設防風固沙鎖邊林草帶，筑牢防風固沙功能。以原始森林生態系統、珍稀動植物資源富集地為重點，強化瀕危物種及其棲息地保護，完善跨界生物多樣性保護網絡，增強生物多樣性維護功能。以入海河口、海灣為重點，強化紅樹林、珊瑚礁等濱海濕地生物資源恢復，重建受損海洋生態系統，提升海洋生物多樣性維護和海岸防護功能。

系統提升生態支撐高質量發展能力

圍繞“三區四帶”統籌布局實施山水林田湖草沙保護和修復工程的同時，以流域為主要單元，重點解決約束區域高質量發展、資源綠色高效利用的突出生態問題，分區防范化解生態環境風險（表4）。推進東部沿海城市群及毗鄰區防洪調蓄與生態保護修復，加強綠色基礎設施網絡建設，重點提升分蓄洪區分蓄洪功能。布局自然災害高風險區綜合防災減災工程，重點提升自然災害綜合防范能力和系統韌性。強化流域生態環境綜合治理、河口與海岸帶生態受損區修復，統籌解決上下游、左右岸、干支流的水資源、水生態、水環境、水災害問題，重點增強長江經濟帶高質量發展、粵港澳大灣區建設、黃河流域生態保護和高質量發展戰略生態支撐。加強南水北調東線、中線、西線等重大引調水工程水源區水源涵養功能提升，建設天然水系和人工水道交織的生態水網，重點增強國家水網大動脈水安全保障能力。實施重要糧食、能源、礦產資源基地資源綠色開發工程，重點增強國家資源安全保障與可持續利用能力。

積極培育綠色發展新動能

在生態保護的主導功能下，以優質生態產品價值實現為導向，充分發掘生態物質產品、調節服務產品、生態文化產品。從資源承載能力、區位稟賦偏好和環境約束條件等維度構建差異化因素群，分類開展生態產品利用適宜性評價，科學確定生態產品利用、兼容性開發功能優先級。制定更精細化的城鄉生活功能及“生態+農業”“生態+制造業”“生態+服務業”生產功能布局與準入清單，引導傳統特色生產力補鏈、延鏈與綠色低碳轉型，鼓勵科技創新驅動新質生產力布局。因地制宜建立有機農副產品供給、生態旅游產業、生物資源深加工、環境敏感型工業、綠色能源與戰略性礦產資源開發等三次產業融合的生態地區綠色經濟體系。培育“綠水青山就是金山銀山”轉化的綠色新動能，營造生態地區“人人有事做、家家有收入”的宜居、宜業、宜游美麗家園。

加快形成精細化分區管控體系

深入推動重點生態功能區功能定位自上而下逐級傳導、精準落地，健全完善生態環境分區管控體系及差別化管控措施，以空間準入與正、負面清單相結合的方式引導生態價值轉換。在國家重點生態功能區，細化鄉鎮層面生態保護與生態經濟區（重點生態功能區）、綠色農業與鄉村振興區（農產品主產區）、重點產業與人口集聚區（城鎮化地區）等主體功能及其他兼容性功能。以地塊為基本單元實現具有發展動能培育價值、準入后有利于支撐高質量發展的復合功能空間精準落地，在不破壞生態功能的前提下，明確生態保護紅線內允許人為活動的實施細則及凈零擾動的綠色基礎設施配套。此外，整合構建用地審批規則、審批程序及一體化管理平臺，打破生態空間內林草水濕田等單要素用途管制政策壁壘。總之，通過構建更精細、更彈性的用途管制體系和準入正、負面清單，以兼容性地域功能給予生態地區更公平、更可持續的發展權利，從根本上解決生態保護紅線制約度大于生態紅利支撐度的陣痛。

協同推進體制機制改革創新

體制機制改革是“十五五”時期生態地區戰略格局優化的政策與制度保障。一方面，從“綠水青山就是金山銀山”實現機制、生態產品價值化機制等方面探索創新，建立綠色發展綜合考核及獎補機制，穩定提升生態地區中央財政轉移支付力度；設置國家重點生態功能區專項基金，探索生態產品經營開發、抵押貸款、權益交易等市場化運營模式，切實解決重點生態功能區生態保護投入大與縣級財力盤子小之間的長期突出矛盾。另一方面，針對各類生態地區并行的各類要素補償資金及“撒胡椒面”、重復補償等問題與苗頭，探索建立生態補償統籌制度，一體化推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用，提高生態保護補償整體性和綜合效益；健全受益地區與生態地區良性互動的橫向補償機制，通過對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、生態產品和服務采購等方式培育生態地區優勢產業、提升基本公共服務均等化水平、引導生態功能重要地區人口有序向外轉移。

重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等各類生態地區，既是國土空間新安全格局的重要組成，也是國土空間新發展格局的關鍵支撐。在加快推進生態文明建設的進程中，重點生態功能區生態空間持續擴張、植被覆蓋顯著增加，人口呈總量減少、城鎮人口增加雙向變化，經濟社會發展取得顯著成效，但與非生態地區的經濟發展水平差距依然存在。這意味著，在生態地區較好完成了上半篇“保護”文章的基礎上，未來急需探索如何寫好“高品質生態環境支撐高質量發展”下半篇文章。

“十五五”時期，在業已形成的高品質生態環境新起點上，生態地區需要以更高站位、更寬視野處理生態環境保護和經濟社會發展的關系，及時升級更新功能定位、優化調整戰略格局，分類提升生態系統服務關鍵功能，系統提升生態環境支撐高質量發展能力。注重綠色發展新動能培育，加快形成精細化分區管控體系，協同推進體制機制改革創新，促進人口、社會、經濟與資源生態環境之間的良性互動。

此外，生態地區還需要建立生態環境全要素、全過程的科學監測與預警體系；結合監測、預警結果實施差異化績效考核評價機制，重點考核生態保護紅線、生態環境質量、生態產品價值實現、產業準入負面清單約束與正面清單執行、基本公共服務提升等指標；推動重點生態功能區與城市化地區、農產品主產區同步進入綠色化、低碳化的高質量發展階段，譜寫新時代人與自然和諧共生的現代化新篇章。

（作者：周侃、張健，中國科學院地理科學與資源研究所中國科學院 中國科學院大學資源與環境學院；樊杰、虞虎，中國科學院地理科學與資源研究所中國科學院中國科學院大學資源與環境學院 中國科學院科技戰略咨詢研究院；周道靜、劉漢初，中國科學院科技戰略咨詢研究院；錢者東，生態環境部南京環境科學研究所；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）