中國網/中國發展門戶網訊 農業有廣義和狹義之分，廣義的農業包括種植業、林業、畜牧業和漁業生產及其加工、流通、服務等環節的全部經濟活動；狹義的農業一般指種植業，包括谷物種植，薯類、豆類和油料種植，棉、麻、糖、煙草種植，蔬菜、水果、堅果、中藥材及草種植等農業生產活動。早在20世紀30年代，著名地理學家胡煥庸首次嘗試根據地形和氣候等自然地理條件將中國劃分為9個農業區域，成為后來農業生產力布局和農業區劃研究的重要理論依據和基礎。20世紀50—80年代，為更好地指導各地農業生產，中國相繼開展了綜合自然區劃和綜合農業區劃工作，對我國農業產業結構調整和生產力總體布局發揮了重要作用。20世紀90年代以后，國家和地方相繼劃定了一批國家級和省級商品糧生產基地縣，基本形成了由東北平原、長江中下游平原和珠江三角洲等區域構成的中國9大商品糧生產基地空間格局。2000年以后，確定了268個牧區、半農半牧區縣（旗、市），范圍覆蓋內蒙古、四川、西藏、青海和新疆等13個中西部省份，奠定了中國畜牧產業的發展格局。

2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》，通過劃定農產品主產區并配套相應的財政、產業、土地和人口等政策，首次對中國農業地區進行了系統、全面的布局，形成了以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南及甘肅新疆主產區為主體的“七區二十三帶”農業戰略格局。2022年發布的《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》對全國農業地區的空間格局進行了優化調整。但從總體看，調整方法基本上延續了主體功能區規劃關于農產品主產區劃定的框架思路，調整后的農產品主產區縣級單元數量不增反降，未能呈現出有效緩減我國農業生產近30多年來的“南減北增”趨勢，反而固化和放大了農業生產條件的“逆資源稟賦”問題。2015年中央農村工作會議強調“把保障國家糧食安全作為首要任務”；2016年的中央一號文件首次將“樹立大食物觀”作為優化農業生產結構和區域布局的重要內容。然而，目前我國的農業地區戰略布局難以有效支撐大食物觀下供給保障體系的建立，亟須對今后一個時期的農業地區總體布局進行調整，通過擴大農產品產區范圍，鞏固糧食安全生產基地，優化農產品生產布局，逐步實現糧食生產時空配置合理、糧食供給遠近結合和多種食物保障有力的大農業安全格局。

農業地區總體布局存在問題與新要求

存在問題

早期的農產品主產區劃定存在不足。《全國主體功能區規劃》中的農產品主產區主要是基于優先劃定的優化開發區、重點開發區和重點生態功能區以外的區域篩選得到，難以全面反映我國農業空間格局的真實狀況。在實踐過程中逐漸暴露的缺陷或不足主要體現在3點：這些優先劃定的功能區內部也存在著規模可觀的重要農產品生產地域，尤其是城市周邊地區大多具有優質的耕地資源和良好的農業發展基礎，但在確定其主體功能時往往基于城市發展的考慮而將其確定為城市化地區；未涉及“大食物”保障問題，重點關注了糧食產區，附帶提到了農區畜牧業和淡水水產養殖；內蒙古高原、新疆天山及青藏高原東部地區是我國的傳統牧區和重要的畜產品產區，但其被確定為重點生態功能區，未能單獨列出。

新劃定的農產品主產區存在“逆資源稟賦”問題。《全國主體功能區規劃》劃定了793個縣級單元農產品主產區，占全國縣級行政單元的27.71%，區域面積244.13×104 km2，約占全國國土總面積的25.43%，涉及總人口4.02億人，約占全國總人口的30.94%。《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》確定的農產品主產區縣級單元數量調整為725個，其中在黃淮海平原及甘肅、寧夏等沿黃地區新增38個縣，在長江中下游地區、華南地區、云貴高原和青藏高原等地區調出106個縣，區域總面積210.06×104 km2，約占全國國土總面積的25.43%，涉及總人口3.43億人。調整后的農產品主產區縣級單元數量較早期減少了68個，水資源短缺的北方地區增加，而生產條件較好的南方地區大幅減少。

糧食生產“南減北增”趨勢尚未得到有效遏制。新中國成立至改革開放初期，我國的糧食生產重心一直位于南方地區。1949—1989年南方地區的糧食產量占全國的比重處于60%左右，1990年開始南方地區糧食產量占比不斷下滑，至2005年北方地區糧食產量占比首次超過南方，且差距不斷擴大。截至2022年，北方地區糧食產量占全國的比重達到59.80%，南方地區僅占40%左右，南、北方地區糧食生產格局完全逆轉（圖1）。

新要求

大食物觀要求全方位、多途徑地開發食物資源，在保障糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品、蛋奶等各類食物的有效供給，實現多元化食物供給體系。當前，中國正在由農業大國向農業強國邁進，大食物觀的提出拓寬了傳統的糧食安全邊界，推動糧食安全戰略向大食物觀下食物安全轉變，對重要農產品的綜合供給保障能力提出了新要求，迫切需要統籌考慮糧食和非糧農產品的生產空間布局。基于大食物觀的農業強國建設既要突出糧食安全，又要保障各類食物的有效供給。針對大多數農產品配送的時效性和不宜遠距離運輸的特點，農業地區總體布局需要在關注資源稟賦適配性的同時，更要體現農產品產區的空間分散性和不同類別的地域差異性。現有農產品主產區雖主要側重于糧食生產，但都具備多品種皆宜的農業地域綜合體特征，通過增加降級產區或特色優勢產區可彌補空間分散性和類別差異性的不足。

農業地區分類與功能定位

農業地區是指農業發展條件較好，以提供種植產品、畜產品、水產品、林下產品等農產品為主體功能，滿足大食物觀下食物綜合供給保障能力的重要區域。農業地區是主體功能區規劃中農產品主產區的內涵延伸和空間完善，盡管在國土空間規劃中與城市化地區、生態地區屬于互不隸屬的“三區”，但廣義的農業地區也包含城市化地區和生態地區的農產品生產區域。農業地區在資源稟賦、發展條件、提供農產品種類及供給能力等方面存在著顯著地域差異，按照主體功能、功能等級可將農業地區劃分為農產品主產區、農產品次級產區和農產品優勢產區3種類型（圖2）。

農產品主產區：耕地和基本農田較多，農業發展條件較好，是全國重要的糧食生產基地，以提供糧食及畜產品、水產品等多種農產品為主體功能，其中至少有1種農產品的供給具有全國性保障意義；其他功能主要為提供生態產品、服務產品和工業品。

農產品次級產區：主體功能基本與農產品主產區一致，不同之處在于空間范圍相對較小，是地區性糧食生產基地，提供的糧食及畜產品、水產品等農產品的供給能力具有地區性價值；其他功能為提供生態產品、服務產品和工業品。農產品次級產區可以出現在城市化地區。

農產品優勢產區：在畜產品或水產品生產方面具有獨特的資源稟賦，具備規模性發展的條件，以提供單種農產品為主體功能，具有地區性或全國性意義；其他功能為提供生態產品和服務產品。農產品優勢產區多出現在生態地區，屬于生態地區的一種復合功能區。

指標依據與調整思路

指標依據

糧食自給能力是衡量糧食安全的關鍵指標。按國際公認的糧食安全紅線——人均糧食需求量400 kg計算，東北平原、黃淮海平原、長江中下游平原、四川盆地、河套地區及新疆天山北坡等地區的人均糧食產量（糧食總產量/常住人口總量）超過600 kg，糧食結余量（糧食總產量－常住人口總量×400 kg）多在10萬噸以上，這些地區糧食生產能力、糧食自給能力和余糧外調能力較高；東南沿海的浙江、福建、廣東和廣西等人口大省人均產量多低于糧食安全紅線，同時糧食缺口較大，難以滿足自身糧食自給要求（圖3）。

耕地是重要的農業生產空間，是保障糧食安全的基礎。根據第一次全國土地調查和第三次全國國土調查數據，2000年南方和北方地區保有耕地面積分別約為8.27億畝和10.95億畝，人均耕地面積分別約為1.13畝和2.09畝；到2020年南方和北方地區保有耕地面積分別約6.74億畝和12.39億畝，人均耕地面積分別約為0.81畝和2.22畝。20年間南方地區耕地面積減少1.53億畝，人均耕地占有下降0.31畝/人，北方地區增加1.44億畝，人均耕地占有增加0.14畝/人，耕地保有呈現“北方增加、南方減少”的趨勢。東北地區、河套地區及新疆天山地區耕地面積和人均水平明顯增加，黃淮海平原、長江中下游平原和四川盆地小幅下降，東南沿海地區下降最為明顯（圖4）。

調整思路

優化農產品主產區空間結構，構建“主產區+次級產區”的空間布局體系，確保每個省（自治區）都有至少1個農產品主產區或次級產區。以《全國主體功能區規劃》劃定的農產品主產區方案為基礎，以人均糧食產量為核心指標，糧食總產量、糧食結余量、耕地總面積、人均耕地面積等為輔助指標，篩選人均糧食產量超過400 kg糧食安全紅線且有較大糧食外調潛力、耕地保有量和糧食生產規模較大的縣（區）作為農產品主產區備選方案；綜合考慮區域水土光熱資源匹配情況、重大區域發展戰略、現代農業發展要求以及糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定成果等要素，對備選方案進行修正；將不滿足農產品主產區規模性和約束性指標要求，但具有重要地區農產品自給地位的區域確定為農產品次級產區。

踐行大食物觀，增補畜產品、水產品、蔬菜、水果等農產品生產優勢區，保障重要非糧農產品有效供給。將農產品主產區和次級產區以外，畜產品和水產品等重要非糧農產品生產優勢較大的區域設置為優勢產區，其與農產品次級產區具有同等地位，其二者區別在于綜合性和專業性。

擴展南方地區傳統糧食產區規模，增補農產品主產區數量，提高南方糧食自給水平。南方地區耕地面積和糧食產量下降，糧食安全日趨嚴峻。針對江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、太湖平原、浙閩丘陵和兩廣丘陵等南方傳統糧食產區，篩選耕地保有量和糧食產量相對較高的縣（區）增補為農產品主產區。

考慮城市化地區和生態地區的農產品生產地域功能，建設現代都市農業和重要農產品供給保障區。從城市化地區和生態地區篩選糧食供給保障能力相對較高的縣級單元調整補充到農產品主產區和次級產區，加強重點城市化地區現代都市農業布局。針對東北大小興安嶺地區、新疆天山地區、秦巴山區、云貴高原和青藏高原等生態地區劃定畜產品和林產品等生產優勢區。

農業地區戰略格局

“十五五”時期我國農業地區戰略布局將由“8+3+6”結構組成：“8”是指東北平原、黃淮海平原、環黃土高原地區、長江中下游平原、四川盆地、云貴高原、華南地區及新疆8個農產品主產區；“3”是指河西走廊、河湟谷地和西藏“兩江四河”（雅魯藏布江、怒江，以及拉薩河、年楚河、雅礱河和獅泉河）地區3個農產品次級產區；“6”是指6個農產品優勢產區，包含內蒙古、新疆和青藏高原3個畜產品優勢產區，黃渤海、東海和南海3個水產品優勢產區（圖5）。

農產品主產區

農產品主產區由8大片區組成，主要分布在東北平原、黃淮海平原、環黃土高原、長江中下游平原、四川盆地、云貴高原、華南和新疆天山南北麓地區，涉及821個縣級單元，總面積約241.55×104 km2，總人口約3.98億人，保有耕地面積10.83億畝，占全國耕地總面積56.48%，糧食產量4.12億噸，占全國糧食總產量61.53%，糧食結余量2.53億噸（表1）。

北方主產區包括東北平原主產區、黃淮海平原主產區、環黃土高原主產區及新疆主產區。東北平原主產區和黃淮海平原主產區是我國區域面積最大、農產品生產規模最大、生產效率和糧食供給能力最高的農業地區，耕地面積分別達到4.42億畝和2.42億畝，糧食產量分別達到1.36億噸和1.45億噸，二者的耕地保有量和糧食生產能力分別占農產品主產區總量的63.16%和68.32%。環黃土高原主產區包括河套地區、汾渭谷地、山西北部的忻定盆地和大同盆地，以及甘肅中東部的隴中寬谷丘陵區，形成了環繞黃土高原核心區的環狀農產品主產區。新疆主產區主要分布在天山北坡和南坡地區，是重要的棉花、水果、蔬菜等非糧農產品生產基地。

南方主產區包括長江中下游平原主產區、四川盆地主產區、云貴高原主產區及華南主產區。長江中下游平原主產區是我國最重要的商品糧生產基地之一，也是我國南方糧食、畜產品和水產品生產的核心區，包括江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、江淮地區及太湖平原等生產地域，耕地面積和糧食產量分別為1.02億畝和5 296萬噸，分別占農產品主產區總量的9.42%和12.85%，對于維護南方糧食安全具有重要意義。華南主產區主要包括福建、廣東、廣西和海南4省的閔浙丘陵區、兩廣丘陵區、雷州半島和海南島等，主導農產品為糧食、畜產品和水產品；華南主產區人口密集、耕地撂荒趨勢嚴峻，耕地面積和糧食產量均居農產品主產區末位，糧食缺口在300萬噸以上。

農產品次級產區

農產品次級產區包括河西走廊、河湟谷地及西藏“兩江四河”地區3個次級產區，涉及甘肅、青海和西藏的44個縣級單元，總面積約22.12×104 km2，總人口約601萬人，耕地總面積1 852萬畝，糧食總產量384萬噸，糧食結余量143萬噸（表1）。河西走廊地區地處西北干旱區，光照充足、氣候干燥、晝夜溫差大，是西北地區主要的商品糧基地和經濟作物集中產區，水資源短缺是該區域農業發展的主要制約因素，其發展方向是規模化、集約化和產業化的旱區特色農業。河湟谷地和西藏“兩江四河”地區是青藏高原青稞、小麥、馬鈴薯和夏菜，以及藏系綿羊、奶牛、絨山羊、藏雞等農畜產品生產的主要區域，盡管其農產品生產規模相對較小，但對于保障青藏高原糧食自給和糧食安全具有重要意義。

農產品優勢產區

相比《全國主體功能區規劃》農產品主產區增加了反映畜產品和水產品生產的特色農業地區以滿足大食物觀視角下的我國農業戰略格局優化需求。

畜產品優勢產區主要包括內蒙古草原、新疆天山草原及青藏高原高寒草原牧區3大產區。新疆畜產品優勢產區包括伊犁河谷、額爾齊斯河流域、塔額盆地草原牧區等，其主導畜產品為肉羊、肉牛以及馬和駱駝等特色畜產品；內蒙古畜產品優勢產區包括錫林郭勒草原牧區和呼倫貝爾草原牧區，其主導畜產品為乳制品、肉牛、肉羊、生豬、家禽，以及馬、驢和駱駝等特色畜產品；青藏高原畜產品優勢產區包括藏北高原、青南高原及川西高原草原牧區，其主導畜產品為牦牛、藏羊等肉類和乳制品。

水產品優勢產區主要包括黃渤海、東海、南海近海和南海深遠海3大海域。黃渤海水產品優勢產區包括煙威漁場、石島東南漁場、蘇北漁場等；東海水產品優勢產區包括舟山漁場、釣魚島漁場、閩東漁場等；南海水產品優勢產區包括臺灣淺灘漁場、粵西漁場、北部灣漁場，以及西沙、中沙和南沙群島深遠海漁場等。

與《全國主體功能區規劃》農產品主產區對比

與《全國主體功能區規劃》確定的農業戰略格局相比，本方案擴大了水土光熱條件好的四川盆地、長江中下游平原、云貴高原，以及福建、廣東、廣西等華南地區的農產品主產區范圍，優化了東北平原、黃淮海平原和新疆天山南北等區域的農產品主產區，將汾渭谷地、河套地區2個農產品主產區與隴中黃土寬谷丘陵、忻定盆地和大同盆地等地區整合為環黃土高原主產區，將長江流域主產區拆分為長江中下游主產區和四川盆地主產區，將華南主產區中的云貴高原地區作為獨立的云貴高原主產區；新增3個農產品次級產區、3個畜產品優勢產區和3個水產品優勢產區。相比《全國主體功能區規劃》農產品主產區空間布局方案，新方案涉及區縣數量增加72個，區域面積增加8.4%、覆蓋人口增加8.2%，保有耕地總面積增加28.62%，糧食總產量增加23.03%，增加糧食結余量34.77%。

農業地區功能提升

“鞏固北方、擴大南方”糧食生產基地。鞏固東北平原稻谷、玉米、大豆商品糧生產基地，黃淮海平原小麥、專用玉米和高蛋白大豆規模生產優勢區，提升汾渭平原、河套灌區和干旱區綠洲優質小麥、玉米和馬鈴薯等增值效益和市場競爭力，進一步鞏固北方糧食生產基地。遏制南方地區耕地撂荒、“非糧化”趨勢，適度擴大長江中下游平原雙季稻和優質專用小麥生產核心區范圍，擴大西南、華南和東南沿海地區雙季稻、小麥、玉米和馬鈴薯種植規模，提高南方傳統糧食生產基地綜合增產能力和糧食自給水平。

構建大食物觀下食物生產保障基地。以大食物觀為導向，以保障國家糧食安全為基礎，將農產品生產空間從耕地向其他類型國土空間拓展，增加面向重要水產品、畜產品、林下產品等的農產品優勢產區。推進水產品生產基地建設。發揮長江中下游、珠三角和四川盆地等地區淡水湖泊、水庫等水域資源優勢，推進陸域淡水養殖生產優勢區建設。優化渤海、黃海、東海海域工廠化養殖，以及南方沿海網箱養殖、筏式和底播養殖等近海水產品養殖基地布局。建設畜牧產品生產基地。加強東北平原、黃淮海平原、長江中下游、東南沿海及四川盆地養殖優勢區生豬、禽蛋、奶畜生產基地建設。推進內蒙古、新疆、青藏高原等傳統牧區牧草地改良，培育規模化綠色肉牛肉羊養殖基地。培育林下特色農產品優勢產區。發揮東北和西南地區林地資源優勢，發展林下種植、養殖、采集加工等特色林下經濟。東北大小興安嶺和長白山林區推進建設寒地中藥材生態培育基地。西南四川盆地、大巴山區和云貴高原林區利用動植物資源優勢，培育種養結合的林下經濟綜合生產基地。

引導重點城市化地區現代都市農業布局。推進超大和特大城市毗鄰生鮮農產品生產綜合保障區建設，布局京津冀、長三角、珠三角和成渝城市群地區綜合性國家糧食儲備保障基地和應急保障中心，中原城市群、關中平原城市群、蘭州—西寧城市群、天山北坡城市群、長江中游城市群和滇中城市群等城市化地區布局區域級糧食儲備保障基地和應急保障中心，提升重點城市化地區剛需食品供給安全保障能力和應對重大風險挑戰能力。以保障蔬菜有效供給、確保糧食生產功能、做強特色農產品為目標，保護超大和特大城市郊區、周邊農村地區的耕地和永久基本農田及其他優質農用地資源，建設環城生態區農業項目。布局建設設施蔬菜基地、規模化畜禽養殖場和標準化水產健康養殖場，加強農產品加工、倉儲保鮮和冷鏈物流設施建設，提高綠色農產品生產能力和生鮮農產品就近供給能力。

分類推進宜居宜業和美鄉村建設。根據不同地區鄉村自然條件和發展現狀，采取集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等措施，分類推進農業地區村莊建設。加大人居環境整治力度，完善基礎設施建設，提升基本公共服務能力，營造宜居適度生活空間。保障鄉村新產業新業態培育、農產品加工流通業和現代鄉村服務業等用途的生產空間。保護山清水秀生態空間，延續人和自然有機融合的鄉村空間模式。

農業地區重大工程

基本農田高標準化改造工程。北方補齊水利設施短板，東北平原重點加大農田灌溉控制性水利樞紐建設和黑土區肥沃耕作層培育，黃淮海平原重點加強節水灌溉配套和鹽堿地綜合治理，環黃土高原及甘肅、新疆綠洲推進土壤改良、鹽漬化防治和農田節水設施建設。南方長江中下游平原、東南沿海地區重點圍繞高標準農田提質增效，強化農田防洪排澇和酸化土壤改良；西南山區重點針對坡耕地細碎化加強農田提質整治。

黑土地保護工程。三江平原、松嫩平原和遼河平原等黑土地集中分布區以黑土肥沃耕作層培育為重點，完善大中型灌區配套設施建設，改造低洼內澇區排水系統；開展田塊整治，改造坡耕地，開展侵蝕溝控制工程，控制黑土區土壤侵蝕；推行糧食—大豆、糧食—經濟作物和糧食—飼草等輪作制度，推行秸稈粉碎深翻還田技術的“龍江模式”和“三江模式”，增強黑土地的有機質含量和糧食產能。

青藏高原河谷地綜合開發整治工程。青藏高原重點推進氣候條件較好、水土資源較適宜的西藏“兩江四河”谷地和青海河湟谷地等河谷地綜合開發整治。西藏“兩江四河”的阿里谷地和扎達谷地結合獅泉河和象泉河上游水利樞紐建設配套自流式引水渠，發展規模性人工灌溉草地和灌溉農業，引導藏北高原牧區生態移民；年楚河流域推進連片大規模高標準農田建設和農田水利設施配套，提升現有耕地質量；山南雅江谷地推進河灘地整治、護岸工程與農田灌溉水利工程建設，發展規模性灌溉農業，承接藏北高原牧區生態移民。青海黃河谷地結合黃河梯級水電開發工程，配套自流式引水渠，發展規模性灌溉農業，引導三江源牧區生態移民。

（作者：徐勇、楊華，中國科學院地理科學與資源研究所中國科學院大學資源與環境學院；段健，浙江師范大學地理與環境科學學院。《中國科學院院刊》供稿）