中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 “一帶一路”國家和地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地震活動頻繁，地形高差巨大，侵蝕營力活躍，工程地質(zhì)條件差，同時還受到季風(fēng)氣候控制，降水集中且強度高，致使地震、地質(zhì)、水文、氣象、海洋等自然災(zāi)害極為發(fā)育，分布廣泛，成災(zāi)頻繁，危害嚴(yán)重。由于絕大多數(shù)“一帶一路”國家和地區(qū)為發(fā)展中國家和地區(qū)，自然災(zāi)害設(shè)防能力較低，所以災(zāi)害經(jīng)濟損失程度和人員死亡數(shù)量都遠高于全球平均水平。例如，中亞和南亞地區(qū)每百萬人口因災(zāi)傷亡人數(shù)可高達世界平均值的10倍，經(jīng)濟損失呈明顯上升趨勢。隨著人類社會經(jīng)濟活動強度持續(xù)上升和氣候變化導(dǎo)致的極端天氣氣候事件頻度顯著增加，“一帶一路”國家和地區(qū)巨災(zāi)及其災(zāi)害鏈活動呈增強趨勢，災(zāi)害風(fēng)險持續(xù)上升。由于“一帶一路”國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和減災(zāi)科技支撐能力有限，一些國家和地區(qū)嚴(yán)重缺乏滿足減災(zāi)需求的完備災(zāi)害基礎(chǔ)信息。對巨災(zāi)和復(fù)合鏈生災(zāi)害成災(zāi)致險過程機理尚不清晰，減災(zāi)技術(shù)裝備存在短板，難以滿足重特大災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的實戰(zhàn)需求。特別是，“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害防控能力不足，缺乏災(zāi)害信息國際共享與多國聯(lián)動機制，限制了巨災(zāi)和跨境災(zāi)害的防治和應(yīng)對。“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險與減災(zāi)領(lǐng)域國際科技合作作為《“一帶一路”創(chuàng)新發(fā)展》的重要內(nèi)容之一，通過研究“一帶一路”國家和地區(qū)內(nèi)部與相鄰近的國家和地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險防控能力，明晰災(zāi)害風(fēng)險協(xié)同管理的國際合作機制，提出“一帶一路”國際防災(zāi)減災(zāi)科技合作可行的措施建議。

“一帶一路”災(zāi)害風(fēng)險防控能力評估

災(zāi)害風(fēng)險防控能力包括廣義和狹義2種理解。狹義的防控能力是指防控區(qū)域具體災(zāi)害危險性水平的能力；而本文中的災(zāi)害風(fēng)險防控能力是廣義的理解，指某個區(qū)域防控自然災(zāi)害風(fēng)險的綜合能力，涉及災(zāi)前備災(zāi)能力、災(zāi)中應(yīng)急能力、災(zāi)后恢復(fù)能力。區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力既與區(qū)域用于防災(zāi)減災(zāi)的人力資源、物資資源和財力資源有關(guān)，也與災(zāi)害管理政策和應(yīng)急預(yù)案等有關(guān)。由于“一帶一路”國家和地區(qū)多為發(fā)展中國家和地區(qū)，整體防災(zāi)減災(zāi)能力弱，頻發(fā)的自然災(zāi)害嚴(yán)重威脅民眾生命財產(chǎn)安全，制約社會經(jīng)濟發(fā)展。分析“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險防控能力，對于區(qū)域綜合風(fēng)險防范具有重要的意義。

“一帶一路”災(zāi)害風(fēng)險防控能力評估數(shù)據(jù)與方法

在指標(biāo)體系的制定中，災(zāi)害風(fēng)險防控能力評估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自各官方途徑的世界范圍數(shù)據(jù)，本研究將數(shù)據(jù)處理成以國家為單位的基本單元。同時，指標(biāo)體系的制定充分考慮可能影響區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力的多種社會經(jīng)濟活動及其要素進程、考慮數(shù)據(jù)可用性與可靠性，將所獲取的數(shù)據(jù)依據(jù)3類能力指標(biāo)進行歸類，形成評估指標(biāo)體系（圖1），即災(zāi)害風(fēng)險防控能力的評估主要考慮3類一級指標(biāo)，不同的一級指標(biāo)下各有2個二級指標(biāo)，每個二級指標(biāo)使用各官方途徑的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來衡量。災(zāi)害風(fēng)險防控能力評估是根據(jù)圖1相關(guān)指標(biāo)體系，并結(jié)合各指標(biāo)的相關(guān)權(quán)重進行加權(quán)求和得到。首先，將相關(guān)單項指標(biāo)轉(zhuǎn)換到國家單元，并將各指標(biāo)進行歸一化處理，得到單項指標(biāo)的指數(shù)值；再根據(jù)指標(biāo)的權(quán)重進行綜合計算，得到“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險防控能力綜合指數(shù)。考慮到災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后3個階段在災(zāi)害風(fēng)險防控中都具有相對重要的意義，故各二級指標(biāo)的重要性也都認為是一權(quán)的，因此各級指標(biāo)都采用等權(quán)重的方法計算國家和地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險防控能力。

災(zāi)前備災(zāi)能力。監(jiān)測預(yù)警能力，采用監(jiān)測站點數(shù)量來衡量，主要包括地震和氣象監(jiān)測站點，使用截至2020年的地震和氣象監(jiān)測站點空間位置（以經(jīng)緯度定位）點位數(shù)據(jù)。國家和地區(qū)與災(zāi)害相關(guān)的監(jiān)測站點數(shù)量越多，代表區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力也越大。宣傳教育能力，采用中學(xué)入學(xué)率衡量，這是備災(zāi)能力中的重要內(nèi)容，居民受教育水平越高，區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力一般也越大。

災(zāi)中應(yīng)急能力。醫(yī)療服務(wù)能力，采用每千人擁有的醫(yī)院床位數(shù)來衡量，使用2000年、2005年、2010年、2015年和2020年以國家單元計算的醫(yī)院床位數(shù)空間數(shù)據(jù)。床位數(shù)越多，災(zāi)害應(yīng)急救援的醫(yī)療條件也越高，區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力也越大； 應(yīng)急轉(zhuǎn)移能力，采用公路網(wǎng)密度來衡量，使用截至2020年的包括高速公路、主干道等不同級別公路的線性數(shù)據(jù)。道路越密集，應(yīng)急通達能力越大，區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力也越大。

災(zāi)后恢復(fù)能力。風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力，采用保險密度和保險深度來衡量，保險密度是指某地常住人口保險費的平均數(shù)額，它標(biāo)志著保險業(yè)務(wù)的發(fā)展程度和經(jīng)濟發(fā)展水平與居民保險意識高低，保險深度指限定的統(tǒng)計區(qū)域內(nèi)保費收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比，可體現(xiàn)出該地保險業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的要地[11]，使用2000年、2005年、2010年、2015年和2020年以國家單元計算的保險深度與密度空間數(shù)據(jù)。保險密度越大、保險深度越深，其災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力一般也越大，災(zāi)害風(fēng)險防控能力也越大；經(jīng)濟保障能力，采用人均GDP來衡量，使用2000年、2005年、2010年、2015年和2020年以國家單元計算的人均GDP空間數(shù)據(jù)②。通常區(qū)域經(jīng)濟越發(fā)達，用于防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)費也越多，災(zāi)害風(fēng)險防控能力也越大。

“一帶一路”災(zāi)害風(fēng)險防控能力狀況

災(zāi)前備災(zāi)能力。監(jiān)測預(yù)警能力，大洋洲地區(qū)和亞洲地區(qū)的站點數(shù)量較多，站點數(shù)量排名前5的國家分別是印度、澳大利亞、意大利、中國、俄羅斯，因此這些國家的監(jiān)測預(yù)警能力相對較強。宣傳教育能力，總體來說，歐洲地區(qū)的中學(xué)入學(xué)率值較大，居民的受教育水平較高，側(cè)面反映歐洲地區(qū)的國家宣傳教育能力較強。從時間變化來看，2000年，“一帶一路”國家和地區(qū)的平均中學(xué)入學(xué)率為67.40%，2015年為85.67%，說明“一帶一路”國家和地區(qū)整體中學(xué)入學(xué)率增加。中學(xué)入學(xué)率上升前3的分別為哥斯帕勞、尼泊爾和摩洛哥，只有湯加、約旦和亞美尼亞這3個國家呈現(xiàn)下降的趨勢。

災(zāi)中應(yīng)急能力。醫(yī)療服務(wù)能力，每千人床位數(shù)大于12張的國家主要分布在亞洲東部地區(qū)（日本、朝鮮和韓國等）和歐洲東部地區(qū)（白俄羅斯等）；每千人床位數(shù)8—12張的國家主要分布在亞洲的西部和東部地區(qū)（阿塞拜疆和韓國等），歐洲中部和東部地區(qū)（匈牙利，德國、拉脫維亞、烏克蘭、俄羅斯和立陶宛等）；每千人床位數(shù)5—8張的國家主要分布在亞洲中部地區(qū)（蒙古國、烏茲別克斯坦等），歐洲西部、北部和南部地區(qū)（法國、芬蘭、羅馬等）；每千人床位數(shù)2—5張的國家主要分布在歐洲北部和南部地區(qū)（挪威、瑞典、西班牙和意大利等），亞洲東部、東南部和西南部地區(qū)（泰國、越南和沙特阿拉伯等），非洲北部地區(qū)（利比亞和埃及等），大洋洲地區(qū)（澳大利亞和新西蘭等）；每千人床位數(shù)不超過2張的國家主要分布在亞洲南部和西南部地區(qū)（印度、伊朗等），非洲地區(qū)（蘇丹、尼日利亞等）。2020年，“一帶一路”國家和地區(qū)統(tǒng)計到的71個國家和地區(qū)中，中國每千人床位數(shù)為4.31張，占總數(shù)的32.39%，排名第24位。總體來看，2000—2020年中國每千人床位數(shù)呈逐漸增加趨勢。應(yīng)急轉(zhuǎn)移能力，總體來說，歐洲地區(qū)的公路網(wǎng)密度較大，除了俄羅斯之外，大部分國家的道路密度在0.1—0.5 km/km²之間。亞洲地區(qū)的大部分國家的道路密度在0.05—0.50 km/km²之間，日本、韓國、朝鮮、印度、巴基斯坦、阿富汗等國家的道路密度在0.1—0.5 km/km²之間，中國、蒙古國、哈薩克斯坦、緬甸、泰國、印度尼西亞、伊朗、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等國家的道路密度在0.05—0.10 km/km²之間。非洲和大洋洲地區(qū)的大部分國家的道路密度在0—0.50 km/km²之間。

災(zāi)后恢復(fù)能力。風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力，歐洲與大洋洲地區(qū)的保險密度值較大，說明該區(qū)域保險業(yè)發(fā)展水平高、居民保險意識強，反映這兩大洲風(fēng)險轉(zhuǎn)移能力較強。從時間變化來看，2000年，“一帶一路”國家和地區(qū)的平均保險密度為464.24，2020年為920.51，說明這些國家保險密度整體增加。具體來說，“一帶一路”大部分國家與和地區(qū)從2000—2020年保險密度均有一定程度的增加，保險密度上升率前5的國家分別為丹麥、新加坡、美國、芬蘭、瑞士。歐洲與大洋洲地區(qū)的保險深度值較大，保險業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占比較高，側(cè)面反映這兩大洲風(fēng)險防控能力較強。從時間變化來看，2000年“一帶一路”國家和地區(qū)的平均保險深度為2.98，2020年為3.18，說明保險深度整體增加。大部分國家與地區(qū)從2000—2020年保險深度均有一定程度的增加，上升率前5的國家分別為丹麥、中國、新加坡、意大利和泰國。經(jīng)濟恢復(fù)能力，2000年、2005年、2010年、2015年和2020年，“一帶一路”國家和地區(qū)以人均GDP衡量的經(jīng)濟恢復(fù)能力的空間分布情況展示每年人均GDP排前10的國家。總體來說，人均GDP較高的國家主要分布在大洋洲地區(qū)、歐洲西部和北部地區(qū)，包括澳大利亞、挪威、瑞典、丹麥、愛爾蘭等國家；亞洲和非洲地區(qū)的大部分國家人均GDP都較低；2000—2020年，人均GDP上升較明顯的國家主要分布在亞洲和非洲地區(qū)，包括俄羅斯、中國、哈薩克斯坦等。

區(qū)域災(zāi)害防控能力空間特點

區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力指數(shù)表示在綜合考慮各個國家不同社會經(jīng)濟指標(biāo)的基礎(chǔ)上對國家總體的災(zāi)害風(fēng)險防控能力進行的綜合評估結(jié)果，較為客觀地反映國家的災(zāi)害風(fēng)險防控能力現(xiàn)狀。根據(jù)“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害防控能力指數(shù)集聚程度，將“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害防控能力分為低（0—0.05）、較低（0.05—0.1）、中等（0.1—0.2）、較高（0.2—0.3）和高（＞ 0.3）5個等級，形成“一帶一路”國家和地區(qū)2020年災(zāi)害風(fēng)險防控能力指數(shù)空間分布圖（圖2）。

總體而言，“一帶一路”國家和地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險防控能力較高的地方集中在歐洲地區(qū)和大洋洲地區(qū)，表明區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較好地支撐防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)。更為細致的分析顯示，發(fā)達國家和地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險防控能力在20年內(nèi)均保持較高水準(zhǔn)，如歐洲地區(qū)的發(fā)達國家（西歐地區(qū)的英國、法國、德國、比利時、荷蘭等，北歐地區(qū)的挪威、瑞典、丹麥等與東歐地區(qū)的俄羅斯）、東亞地區(qū)的部分發(fā)達國家（如日本、韓國）及大洋洲地區(qū)的發(fā)達國家（如澳大利亞、新西蘭），以上國家災(zāi)害風(fēng)險防控能力指數(shù)均保持在較高水平（區(qū)域災(zāi)害防控能力0.2以上）以上；發(fā)展中國家和地區(qū)中，南非與中國在20年間保持著相對較高的災(zāi)害風(fēng)險防控能力，災(zāi)害風(fēng)險防控能力指數(shù)保持在中等水平（區(qū)域災(zāi)害防控能力0.1以上）；而非洲地區(qū)的大部分國家、東南亞地區(qū)的部分國家（如印度尼西亞、越南等）、中亞西亞地區(qū)的部分國家（如伊朗、黎巴嫩等）及大洋洲地區(qū)的北部島國（如巴布亞新幾內(nèi)亞等）的災(zāi)害風(fēng)險防控能力在20年間普遍保持在較低水平（區(qū)域災(zāi)害防控能力0.05）。綜合來看，區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力的空間差異性與區(qū)域經(jīng)濟水平和國家的綜合經(jīng)濟發(fā)展水平有著較為密切的關(guān)系。區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險防控能力較強的地區(qū)往往集中了經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，較高的經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高了國家應(yīng)對災(zāi)害事件的韌性，從災(zāi)前的預(yù)防、災(zāi)中的應(yīng)對到災(zāi)后的補償措施與恢復(fù)重建，降低了承災(zāi)體的脆弱性，增加了相應(yīng)的災(zāi)害恢復(fù)力。

“一帶一路”災(zāi)害風(fēng)險協(xié)同管理國際合作模式

“一帶一路”自然災(zāi)害協(xié)同管理國際合作面臨的挑戰(zhàn)

“一帶一路”國家和地區(qū)多為發(fā)展中國家和地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，防災(zāi)減災(zāi)能力水平良莠不齊，當(dāng)前面臨國家間社會經(jīng)濟水平差異大、欠缺有效的減災(zāi)政策制度和法律構(gòu)建、防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)水平差距較大、數(shù)據(jù)和信息交流不通暢、國家間缺少可執(zhí)行的協(xié)作機制等多方面的挑戰(zhàn)[9]。因此，現(xiàn)有的區(qū)域間防災(zāi)減災(zāi)科技與體制機制還無法應(yīng)對“一帶一路”國家和地區(qū)廣泛分布的災(zāi)害風(fēng)險，不能滿足“一帶一路”倡議實施和跨境綜合減災(zāi)需求，需要進一步探討“一帶一路”減災(zāi)國際合作模式，并為“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)科技合作提出建議，旨在顯著增強“一帶一路”國家和地區(qū)應(yīng)對災(zāi)害、減輕災(zāi)害風(fēng)險的能力，最終實現(xiàn)“一帶一路”減輕災(zāi)害風(fēng)險的目標(biāo)，保證社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

災(zāi)害風(fēng)險格局在整體上的變化帶來的挑戰(zhàn)。自1989年提出“國際減少自然災(zāi)害十年”（IDNDR）以來，自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)害損失依然嚴(yán)重，災(zāi)害風(fēng)險進一步上升[14]。2019年以來，全球范圍內(nèi)遭遇了包括大規(guī)模野火、各種極端天氣事件、跨大陸的沙漠蝗蟲暴發(fā)等各種類型的重大災(zāi)害事件，其中最為嚴(yán)重的是新冠肺炎全球暴發(fā)，在世界范圍內(nèi)持久擴散影響。2021年6月，災(zāi)害風(fēng)險綜合研究（IRDR）計劃協(xié)同國際科學(xué)理事會（ISC）、聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室（UNDRR）和中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會，共同組織了“2021災(zāi)害風(fēng)險綜合研究國際會議”，與會者討論了當(dāng)前全球發(fā)展背景下不斷變化的風(fēng)險格局特征，認為不確定性已成為發(fā)展的新常態(tài)，風(fēng)險在產(chǎn)業(yè)部門之間、在時間尺度、空間尺度之間高度相互關(guān)聯(lián)；由于氣候變化引起的各種極端事件的影響，多個臨界點正在逼近。

減災(zāi)能力差異帶來的挑戰(zhàn)。“一帶一路”國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，包括高收入國家、中等收入及低收入國家，并以低收入國家居多。社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距的背后是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和防災(zāi)減災(zāi)能力的差異。高收入國家和中等收入國家的防災(zāi)減災(zāi)投入程度、防災(zāi)設(shè)計與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等明顯超過低收入國家。因此，不同社會經(jīng)濟發(fā)展水平的國家，防災(zāi)減災(zāi)的能力差異較大。盡可能地縮小國家間因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不一導(dǎo)致的防災(zāi)減災(zāi)能力差異、在防災(zāi)減災(zāi)能力差異較大的國家之間建立有科技和工程共識與可操作減災(zāi)協(xié)同機制，是“一帶一路”災(zāi)害風(fēng)險管理面臨的難關(guān)，同時也是合作共贏的機會。

“一帶一路”減災(zāi)國際合作的基本模式

“一帶一路”減災(zāi)國際合作的基本模式應(yīng)考慮到“一帶一路”國家和地區(qū)自然災(zāi)害的特點和區(qū)域特征，從宏觀和微觀、區(qū)域和國家、地方和社區(qū)等多個維度，覆蓋災(zāi)害管理全周期的災(zāi)害風(fēng)險管理模式，旨在達到降低災(zāi)害風(fēng)險的目的。以下將從合作背景基礎(chǔ)、合作原則與協(xié)同管理方式3個方面，綜合考慮“一帶一路”國家和地區(qū)差異性與致災(zāi)因子的特殊性，闡述“一帶一路”減災(zāi)國際合作的基本模式。

合作背景與基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)“堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險”，科學(xué)確立了“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”方針，強調(diào)要自覺樹立“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”的理念、綜合風(fēng)險管理理念，注重災(zāi)前預(yù)防，從源頭上防范，把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前，將防范自然災(zāi)害風(fēng)險挑戰(zhàn)、減少自然災(zāi)害風(fēng)險，放在了至關(guān)重要的位置；布置了針對關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的自然災(zāi)害防治“九大重點工程”；國際上，與國際社會接軌，達成防災(zāi)減災(zāi)共識。推動實施《2015—2030年仙臺減輕災(zāi)害風(fēng)險框架》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《巴黎協(xié)定》3項具有里程碑意義的協(xié)定，在災(zāi)害防控總體方向和目標(biāo)上與國際社會保持了一致。我國將充分借助這些重要共識提供的人文環(huán)境與合作機制，擴展“一帶一路”減災(zāi)防災(zāi)合作。

合作原則。目標(biāo)協(xié)同性原則：推動組織內(nèi)部不同主體目標(biāo)與組織目標(biāo)協(xié)同一致，從而更加有效地實現(xiàn)共同目標(biāo)。綜合考慮“一帶一路”國家和地區(qū)差異性，將減少區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險作為“一帶一路”國家和地區(qū)政府以及相關(guān)主體的共同目標(biāo)，為實現(xiàn)區(qū)域與各主體的共同目標(biāo)共同努力，協(xié)調(diào)一致的共同推動全球國際共識在“一帶一路”區(qū)域有效落地，更加有效地保障區(qū)域綠色、可持續(xù)發(fā)展。共同而有區(qū)別的責(zé)任原則：自然災(zāi)害是人類共同面臨的挑戰(zhàn)，一些大規(guī)模巨型災(zāi)害，往往危及多個國家，造成區(qū)域性甚至全球性影響。應(yīng)對大規(guī)模巨型災(zāi)害是國際社會的共同責(zé)任，應(yīng)發(fā)揮國際社會的減災(zāi)資源快速應(yīng)對，經(jīng)濟發(fā)達和抗災(zāi)能力強的國家應(yīng)主動作為，幫助抗災(zāi)能力弱的國家盡快減輕災(zāi)害影響和損失；災(zāi)害源發(fā)國家和地區(qū)，應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，科學(xué)決策，合理部署，域內(nèi)域外協(xié)同，利用各方資源，精準(zhǔn)高效組織減災(zāi)行動。多元參與性原則：協(xié)同“一帶一路”國家和地區(qū)的政府聯(lián)合作為牽頭主體，鼓勵包括國家政府、國際/區(qū)域組織、大學(xué)與科研機構(gòu)等多元主體共同參與的管理方式，充分發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢，調(diào)動各方社會資源，共同探討、共同協(xié)商、共同決策地參與到區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險管理中。科學(xué)性原則：尊重科學(xué)、運用科學(xué)，充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)手段與成果的作用，支撐防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)科學(xué)分析、預(yù)測和決策，將科學(xué)性貫穿于自然災(zāi)害風(fēng)險管理的全過程中。開放性原則：突破傳統(tǒng)參與方式和參與主體定式，注重多視角、多方位、多區(qū)域、多主體的開放性參與；不僅僅限定“一帶一路”國家和地區(qū)參與，而是依托開放性平臺邀請世界范圍內(nèi)所有國家與組織的各類主體參與。全過程性原則：考慮災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的全過程，包括從災(zāi)害發(fā)生之前的風(fēng)險判識與評估、減少災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)案和措施，到災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急處置和救援，及災(zāi)害發(fā)生后次生災(zāi)害風(fēng)險的防控和恢復(fù)重建，通過有效組織、協(xié)調(diào)資源和相關(guān)的措施部署來防控可能形成的風(fēng)險，主動應(yīng)對管理災(zāi)害風(fēng)險。

協(xié)同管理方式。區(qū)域協(xié)同的災(zāi)害風(fēng)險管理是將“一帶一路”國家和地區(qū)當(dāng)前共同遭受的災(zāi)害風(fēng)險視作共性任務(wù)，把各類國際減災(zāi)能力和資源作為一個共同體來綜合協(xié)同管理。區(qū)域協(xié)同減災(zāi)的管理方式在一個國家實施時，需要在國家政府的牽引與主導(dǎo)下，按照合作框架充分發(fā)揮國際平臺作用，激勵多元主體協(xié)同參與。在國際社會多元主體共治的模式下，吸納包括國際組織、政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、民間力量等共同參與。充分發(fā)揮不同層級內(nèi)、多種主體的各項優(yōu)勢，激勵促進科學(xué)、工程、技術(shù)成果交流合作與轉(zhuǎn)化，服務(wù)科學(xué)決策。協(xié)同管理不再是單純地依靠政府強制力，而是更多地強調(diào)政府間、政府與民間組織或企業(yè)等多主體之間的協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系，激發(fā)更多的社會力量來肩負更多的減災(zāi)責(zé)任，從而更好地發(fā)揮全社會減災(zāi)資源的作用，綜合施策應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險，取得更好的減災(zāi)成效。

國際減災(zāi)合作協(xié)同管理機制。自然災(zāi)害應(yīng)急處置與重建的“非常態(tài)”合作機制。由于多數(shù)自然災(zāi)害具有突發(fā)性和毀滅性的特點，災(zāi)害暴發(fā)突然，來勢兇猛，破壞力強，從災(zāi)害源頭到演化成災(zāi)，災(zāi)情波及蔓延的物理過程連續(xù)。這就要求災(zāi)害風(fēng)險管理需要全過程各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)聯(lián)動，做到事前充足準(zhǔn)備、事中快速響應(yīng)、事后措施精準(zhǔn)。該全過程管理的重中之重則是在災(zāi)害發(fā)生前后采取的行動對策，組織和管理資源，應(yīng)對處置災(zāi)害和實施災(zāi)后恢復(fù)。通過全過程管理，達到減輕直接災(zāi)害和次生災(zāi)害損失的目的，保障人民生命財產(chǎn)安全。主要實施途徑有災(zāi)害發(fā)生后緊急溝通災(zāi)害預(yù)警預(yù)報信息，快速實施重大災(zāi)害事件國際救援，合理調(diào)配重大災(zāi)害事件應(yīng)急物資物流，科學(xué)規(guī)劃災(zāi)后恢復(fù)重建。自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)備災(zāi)的“常態(tài)”合作機制。常態(tài)減災(zāi)是基礎(chǔ)性工作。堅持防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)過程的有機統(tǒng)一，做好前后銜接、居安思危、常抓不懈，增強全社會防災(zāi)減災(zāi)能力。常態(tài)減災(zāi)合作涉及災(zāi)害風(fēng)險管理防災(zāi)減災(zāi)與備災(zāi)環(huán)節(jié)的重點內(nèi)容包括知識信息合作與減災(zāi)技術(shù)推廣、自然災(zāi)害風(fēng)險評估與早期預(yù)警、重大災(zāi)害合作防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障、防災(zāi)減災(zāi)能力提升、減災(zāi)與發(fā)展安全基金建設(shè)等。

“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)科技合作建議

創(chuàng)建新型減災(zāi)合作機制

跨境河流自然災(zāi)害風(fēng)險防范合作機制。跨境河流自然災(zāi)害風(fēng)險管理是受到廣泛關(guān)注的國際減災(zāi)合作事項。瀾滄江—湄公河流域沿線一直重視合作管理洪水，建立有多個域內(nèi)合作機制。瀾滄江—湄公河流域內(nèi)各國深感跨境洪水災(zāi)害風(fēng)險管理的重要性，創(chuàng)造了行之有效的“瀾湄合作”模式，深化共同治理洪水災(zāi)害風(fēng)險的合作。全流域跨境洪水災(zāi)害風(fēng)險管理合作可從以下4方面考慮：發(fā)揮“全流域”組織的協(xié)調(diào)能力，完善洪水風(fēng)險治理合作機制，協(xié)調(diào)國家行為；完善洪水風(fēng)險治理頂層設(shè)計，提高基層治理能力，推動減災(zāi)政策執(zhí)行落地生根；注重規(guī)劃和政策引導(dǎo)，推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化共享，加強智庫建設(shè)與科技咨詢，提高流域減災(zāi)科技能力與科學(xué)決策水平；全面提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平，全面提升自然災(zāi)害綜合防范能力，從而為有效實施域內(nèi)減災(zāi)策略提供有力的科技支撐。

多方參與的重大災(zāi)害協(xié)同聯(lián)動機制。針對“一帶一路”國家和地區(qū)風(fēng)險管理需要，綜合考慮該區(qū)域內(nèi)自然災(zāi)害的時空分布特征與社會經(jīng)濟的發(fā)展特點，重點衡量不同國家和地區(qū)的地域差異、科研技術(shù)儲備、地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾教育水平、減災(zāi)能力與抗災(zāi)韌性及國家政治體制等制約因素，提出一套契合“一帶一路”國家和地區(qū)當(dāng)前與未來發(fā)展趨勢特征的災(zāi)害風(fēng)險管理模式，即自然災(zāi)害風(fēng)險協(xié)同管理模式。從宏觀到微觀、縱向到橫向，提供可為共建國家地區(qū)直接參考運用的協(xié)同聯(lián)動管理模式，達到降低災(zāi)害風(fēng)險的目的。重點包括3方面：制定區(qū)域減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和制度，建立區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險協(xié)同管理模式，覆蓋“一帶一路”國家和地區(qū)全區(qū)域、災(zāi)害風(fēng)險管理的全周期，建設(shè)韌性“絲綢之路”；國家政府主導(dǎo)，國際合作平臺支撐，建立合作框架保障區(qū)域協(xié)同減災(zāi)；協(xié)同國家和地區(qū)的地方子系統(tǒng)，充分發(fā)揮多元主體角色，優(yōu)化資源利用。希望通過各國政府間、政府與民間組織、企業(yè)等不同主體之間的協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系，協(xié)同聯(lián)動，共同管理災(zāi)害風(fēng)險。

“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險與綜合減災(zāi)國際科技行動

設(shè)立“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)大科學(xué)計劃。“一帶一路”國家和地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，損失嚴(yán)重，經(jīng)濟欠發(fā)達，可持續(xù)能力弱，防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展是“一帶一路”國家和地區(qū)的最大公約數(shù)。目前，自然災(zāi)害風(fēng)險與綜合減災(zāi)研究中面臨4個方面問題：區(qū)域內(nèi)大多數(shù)國家科研基礎(chǔ)薄弱，災(zāi)害本底數(shù)據(jù)缺乏，無法支撐社會減災(zāi)與重大工程安全保障的需要；“一帶一路”建設(shè)重大工程尚未開展全面的災(zāi)害與社會風(fēng)險評估，容易造成重大經(jīng)濟損失和國際影響；特殊自然環(huán)境條件下的災(zāi)害機理及其防災(zāi)減災(zāi)理論與技術(shù)研究仍屬學(xué)科前沿問題，有許多科學(xué)研究空白；缺乏高效的多邊信息共享與減災(zāi)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，影響到地區(qū)可持續(xù)發(fā)展乃至地緣關(guān)系。因此，面向我國、“一帶一路”國家和地區(qū)及世界各國共同面對的防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展重大需求，設(shè)立“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)大科學(xué)計劃，將凝聚國內(nèi)外優(yōu)秀科學(xué)家和優(yōu)勢科技資源，發(fā)揮科技引領(lǐng)作用，為“一帶一路”國家和地區(qū)提供系統(tǒng)的解決方案，支撐災(zāi)害風(fēng)險防范和可持續(xù)發(fā)展。

聯(lián)合開展“一帶一路”自然災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查，制定區(qū)域減災(zāi)規(guī)劃。聯(lián)合“一帶一路”國家和地區(qū)開展自然孕災(zāi)背景、災(zāi)害發(fā)育、危害對象的系統(tǒng)調(diào)查，建立災(zāi)害數(shù)據(jù)庫[25]。在此基礎(chǔ)上，開展自然災(zāi)害單災(zāi)種和多災(zāi)種的風(fēng)險評估，進而共同制定區(qū)域減災(zāi)規(guī)劃，包括能力提升、科技支撐、應(yīng)對技術(shù)、風(fēng)險管理、韌性建設(shè)、協(xié)同機制等內(nèi)容，作為共建“一帶一路”國家和地區(qū)減災(zāi)協(xié)作和各自減災(zāi)方案制定的依據(jù)，也作為聯(lián)合國《2015-2030年仙臺減輕災(zāi)害風(fēng)險框架》在“一帶一路”國家和地區(qū)落地的科學(xué)依據(jù)和實施方案。

共同建設(shè)“一帶一路”自然災(zāi)害“空—天—地”綜合監(jiān)測預(yù)警體系。推動地震、臺風(fēng)、洪澇和干旱等多災(zāi)種監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)的科技合作，共同構(gòu)建“一帶一路”國家和地區(qū)自然災(zāi)害“空—天—地”綜合監(jiān)測預(yù)警體系；選擇典型地區(qū)（如中巴經(jīng)濟走廊、南亞通道等）開展災(zāi)害綜合監(jiān)測平臺建設(shè)示范。加強新技術(shù)應(yīng)用和災(zāi)害監(jiān)測科技合作，開展多災(zāi)種災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警技術(shù)交流和研究，包括重特大自然災(zāi)害風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)及衛(wèi)星、雷達等一體化監(jiān)測預(yù)警技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，推動聯(lián)合發(fā)射“一帶一路”災(zāi)害監(jiān)測衛(wèi)星。分享風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)，增強“一帶一路”國家和地區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險早期發(fā)現(xiàn)、科學(xué)應(yīng)對和高效處置的科技支撐能力。

構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機制，加強減災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)融通。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏和難以共享是制約防災(zāi)減災(zāi)成效的堵點和痛點。構(gòu)建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與災(zāi)害信息共享機制，共享災(zāi)害本底數(shù)據(jù)、風(fēng)險信息、監(jiān)測預(yù)警信息（如減災(zāi)衛(wèi)星、海嘯觀測預(yù)警網(wǎng)、氣象災(zāi)害觀測設(shè)施等），打通減災(zāi)信息資源共享瓶頸，加快“一帶一路”災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)，更好地服務(wù)災(zāi)害研究和跨境災(zāi)害風(fēng)險管理。災(zāi)害防治調(diào)查、勘測、評估、規(guī)劃、設(shè)計、施工等標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的研發(fā)，是保障防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)安全、科學(xué)、有效實施的重要科技支撐。目前，不同國家和地區(qū)都有自己的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有些欠發(fā)達國家沒有研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的能力，選擇借用他國標(biāo)準(zhǔn)。在“一帶一路”國家和地區(qū)進行防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)與融通，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)的“統(tǒng)一語言體系”，能在很大程度上促進不同國家和地區(qū)的減災(zāi)技術(shù)共享，降低減災(zāi)成本，提高減災(zāi)成效。同時，還可以提高我國在全球科技防災(zāi)減災(zāi)中的影響力和規(guī)則制定能力，增強中國標(biāo)準(zhǔn)在國際組織和區(qū)域組織中的影響力，鞏固和提升我國國際標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)。

培養(yǎng)“一帶一路”減災(zāi)人才，增強抗災(zāi)能力較弱國家的減災(zāi)科技支撐能力。構(gòu)建國際化人才制度和科研環(huán)境，形成人才培養(yǎng)體系、系統(tǒng)培養(yǎng)防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才是提升區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對科技水平、提高減災(zāi)的科學(xué)性和高效率的關(guān)鍵。在抗災(zāi)能力較弱的國家和地區(qū)建設(shè)具有國際影響力的防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才培養(yǎng)中心，鼓勵多部門、多渠道設(shè)立“一帶一路”防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才培養(yǎng)計劃與青年交流合作計劃，以青年人才和高端專業(yè)人才培養(yǎng)為重點，為國家培養(yǎng)專業(yè)人才和高端人才，逐步構(gòu)建減災(zāi)專業(yè)人才群體，增強減災(zāi)科技支持能力。同時，助推我國災(zāi)害管理行業(yè)、企業(yè)走出去，補充“一帶一路”國家和地區(qū)應(yīng)對自然災(zāi)害的科技力量，為安全綠色的絲路建設(shè)持續(xù)提供“一帶一路”智力支撐。

（作者：吳紹洪、崔鵬，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所；雷雨，中國科學(xué)院、水利部成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所；徐偉、楊賽霓，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部；韓群力、連芳，災(zāi)害風(fēng)險綜合研究計劃國際項目辦公室；吳圣楠，中共重慶市委黨校；《中國科學(xué)院院刊》供稿）