中國網/中國發展門戶網訊“兩彈一星”是動員全社會力量的舉國體制的直接產物。1962年，我國成立了由周恩來總理直接領導的中央十五人專門委員會（簡稱“中央專委”），其獨立于當時國務院其他部門體制之外，根據任務的需要而設立。一方面，它有做出戰略決策的權力，決定任務“干不干”和“怎么干”；另一方面，它承擔對任務成敗負責的重任。舉國體制是我國的重要特色，在科技領域是否可以歸納出范式呢？

在“站起來”階段：傳統舉國體制

新中國成立之初，面對國內一窮二白、國際上封鎖禁運的困難，為了迅速改變落后狀況，我國逐步形成了集中力量辦大事的舉國體制。當時主要運用計劃經濟體制和行政集中管理手段，盡可能地整合各種資源，加速推進工業和學科體系的建立。

在這個階段，科技任務的規劃與下達主要采取計劃經濟方式：根據國家安全的重大需求每5年制定1個國家科技規劃，并分解成重大任務或緊急課題，由主管部門下達，由中國科學院、第二機械工業部第九研究設計院（簡稱“二機部九院”，現“中國工程物理研究院”）、國防部第五研究院（以下簡稱“五院”）等為代表的院所法人承擔。

這一時期，我國的科技力量組織主要依賴于行政命令調動，對人與單位的認可獎勵也同樣由行政主導。這種做法與新中國建設初期資源匱乏、基礎薄弱、人才短缺的初始條件相適應，充分發揮了社會主義國家的制度優勢，使我國取得了“兩彈一星”等令世人矚目的重大成就。

傳統舉國體制使得我國在短短20多年的時間里，迅速由一個落后的農業國，轉變成為工業門類齊全、工業在國民經濟中占主導地位的工業國，并初步建立起了相對完整的學科體系，鑄就了國家安全的戰略基石。但是，這段時期我國科技發展過于依賴政府的動員調度能力，獎勵以榮譽為主，導致科技資源配置僵化、科技與經濟脫節。

在“富起來”階段：競爭性課題組制

我國在改革開放之初，此前被壓抑的市場經濟能量蓬勃噴涌，科技事業也發展到了新的轉折點。同時期的全球主要經濟體，把發展高技術列為國家發展戰略，如美國“星球大戰計劃”、西歐“尤里卡計劃”、蘇聯《到2000年科技進步綜合綱要》、日本《振興科學技術政策大綱》等。

值此關頭，1985年我國發布了《關于科學技術體制改革的決定》，并于1986年啟動了面向21世紀的國家高科技研究發展計劃——“863計劃”。“863計劃”首次在科研領域中引入市場機制，也就是公開競爭，主要形式就是實行競爭性課題制管理方式，科技任務直接下達到項目負責人（principle investigator，PI），并賦予PI足夠的科研自主權，以激發科研人員的主動性和創造力。這種機制也被國家自然科學基金、“973計劃”廣泛采用，深刻地影響了這個時期的科技資源配置與力量組織。通過持續穩定投入，“863計劃”實現了跟蹤國際高技術研究發展的目標。

從《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》開始，我國科技發展進入了自主創新的新階段。此階段我國的科技成果重大產出得益于2種典型模式：①重大科技攻關模式，以航天、軍工集團等央企為主，成績斐然；②市場化模式，科技成果轉化以“科研團隊+技術轉移企業”為主。今天讓國人驕傲的高性能計算機、移動通信、北斗衛星導航系統、超級雜交水稻等高技術成果都受益于競爭性課題組制。

以競爭性課題組制為代表的范式在我國運行了30年，逐步暴露出其在科技資源配置方面的短板。科技力量組織以各個PI牽頭，易于各個學科單點擊破，卻難以跨團隊協同打大仗。對國家而言，類似于“百團大戰”，打得了破襲戰，打不了類似“淮海戰役”的戰略決戰。在“十二五”期間，我國國家級科技計劃有近百項，分別由數十個部門管理，缺乏頂層設計和宏觀統籌。十八大以來，科技資源配置“碎片化”問題引起了國家的高度重視，為此國家提出的科技機制體制深化改革的大方向就是強化國家需求導向、問題導向。

在“強起來”階段：新型舉國體制

伴隨著新一輪科技革命的到來，當今世界正經歷百年未有之大變局，國際格局正在深刻調整，我國發展面臨著日趨錯綜復雜的國際環境。隨著我國發展水平的提高、經濟體量的增大和向技術前沿的逼近，我國與主要發達經濟體在更多領域由互補性轉變為競爭性。因此，我國必須努力實現核心技術體系的自主可控，著力維護國家產業鏈的安全性和競爭力，確保我國發展的主動權。這是科技領域面臨的新使命。

“強起來”階段的科技范式，必須一方面繼承“站起來”階段“集中力量辦大事”的優勢和“富起來”階段的競爭性課題承擔、產業化成果轉化等市場化方式；另一方面要構建新型舉國體制，以應對經濟屬性強、需要加強市場化力量的國家重大需求，特別是當前我國產業發展中的重大科技挑戰。

新型舉國體制的內涵是科技資源配置與力量組織的“總—分—總”閉環，即：頂層設計、“揭榜掛帥”和系統集成的緊密耦合。為什么強調“總—分—總”閉環？根本原因是新格局下我國與主要發達經濟體的科技競爭已經不僅是單項技術層面的競爭，更多的是技術體系與產業生態的競爭。以戰爭作為比喻，就是要從“百團大戰”的破襲戰，變到“三大戰役”的集團化作戰。頂層設計、“揭榜掛帥”和系統集成這個“總—分—總”閉環，就是集成計劃模式的“責任清晰”與市場模式的“競爭充分”的優勢，提高建立高水平自立自強技術體系的有效性。

新型舉國體制就是將政府力量和市場機制有機結合起來，以一個責任主體為核心形成協同網絡解決一個大問題，這也是國家重點實驗室重組的主要機制改變。在政府力量主導下推進技術體系的構建、綜合試驗平臺的建設和產業共性關鍵技術的攻關；在市場機制下推進技術創新、技術轉移、科技成果產業化，讓科研力量形成網狀的科技創新共同體。新型舉國體制既堅持國家需求導向、問題導向，又堅持以人為本，尊重人才、創新、創業的價值，尊重技術創新規律和市場經濟規律，做到政府、科研機構、企業、資本和個人等利益攸關者協同聯動。

科技領域舉國體制范式的主要特點

伴隨著“站起來、富起來、強起來”的歷史發展階段，我國形成了以傳統舉國體制、競爭性課題組制、新型舉國體制為核心特征的科技資源配置與科研力量組織的不同范式，其基本要點概括如表1。什么樣的科技任務適合采用“新型舉國體制”依然是個需要“摸著石頭過河”的重大實踐問題，筆者認為，至少基礎研究不在這個范疇。

從新范式看國家重點實驗室重組

國家重點實驗室是國家組織高水平基礎研究和應用基礎研究、聚集和培養優秀科技人才、開展高水平學術交流、科研裝備先進的重要基地。自1984年開始建設以來，截至2020年底，我國已經建成522個國家重點實驗室；這些國家重點實驗室已成為孕育重大原始創新、推動學科發展和解決國家重大需求的戰略科技力量。2016—2019年頒發的國家自然科學獎、國家技術發明獎、國家科技進步獎中，國家重點實驗室參與完成的項目占獲獎總數的67.1%、69.4%、57.4%。截至2019年底，國家重點實驗室固定人員中的中國科學院院士、中國工程院院士數量分別占兩院院士總人數的47.8%、29.7%，國家杰出青年基金獲得者人數占歷年總數的43.2%，獲得國家自然科學基金創新研究群體資助占歷年總數的52.8%。

國家重點實驗室成績這么突出，國家為什么要對其進行重組呢？當前學科建設的任務已經可以由“雙一流”大學、中國科學院所屬研究所承擔；而新時期國家面臨的新挑戰，需要構建舉國體制的新范式應對，所以重組后的全國重點實驗室與國家實驗室、綜合性國家科學中心一起成為實踐新型舉國體制的主要抓手。筆者認為，國家重點實驗室重組需要進行3個重大改變。

改變一：國家需求從“建”到“戰”——從學科建設基地變成解決問題的責任主體

國家重大需求要有責任主體，不能人人都說面向國家重大需求，但急迫的大事卻沒有人真正負責。重組后的國家重點實驗室要從學科建設基地變成解決國家重大問題的責任主體和“戰斗”主力。國家將集成電路、人工智能、“雙碳”、育種等列為國家重點實驗室優先布局的領域，正是因為這些領域的重大問題事關國家發展大局。

另外，國家關注問題導向，并不是不重視興趣導向，事實上大學、科研院所、國家自然科學基金委員會等一直都很重視興趣導向。國家重點實驗室定位的轉變也不宜搞“一刀切”。

改變二：科研任務中重大科學問題從“目的”變成“手段”

設立國家重點實驗室的本質和初心是研究重大科學問題。在學科基地的定位下，它就是目的；在解決重大問題的定位下，它就是手段。通過解決重大科學問題，可以更徹底地解決國家重大需求中的瓶頸問題。

任務與學科的關系一直是影響科研生產關系的頭等大事。“站起來”階段是任務導向，主要是任務帶學科，著重體現了面向國家重大需求；“富起來”階段是學科導向，學科促任務，著重體現了面向世界科技前沿。在“站起來”和“富起來”階段，任務和學科是相對分離的，一流的文章和一流的工程是分離的，評獎時經常“掛羊頭賣狗肉”，會有承接上的“時間差”、融合上的“空間差”、協同上的“機制差”。“強起來”階段，不管是科學問題、工程問題、產業問題，還是科技管理問題，都要為解決國家發展的瓶頸問題服務。要突破核心關鍵技術與產業生態，要做強技術體系，要打通創新鏈、技術供應鏈，要在“無人區”“焦土帶”（被單邊主義和科技戰嚴重打擊的領域）中奮戰，這是過去沒有的挑戰。所以任務和學科是并發的甚至是耦合的，要做到幾乎沒有時間差、空間差和機制差。一流的文章為一流的工程服務，一流的工程產生一流的文章——這就是問題導向要解決的關鍵難點，學術、工程和產業必須得協同起來。

國家重點實驗室重組后最大的挑戰是如何從戰略需求中提煉出真正的科學問題和可考核的攻關科研任務。很多新建機構和重大項目，普遍存在的問題是把需求直接當成科學問題。以處理器為例，經常提到的能耗墻、設計墻和指令集墻，這“三堵墻”的存在只是一個現象，或者是產業發展和國家戰略的需求，而不是科學問題。我們與國外一流科學家的差距是沒有找準真正的科學問題和技術難點；我們試圖解決的科學問題和關鍵技術往往太籠統，不夠聚焦。

改變三：科技力量組織方式從“軍分區”到“混成旅”

我國國家重點實驗室數量不少，但是現有國家重點實驗室的人員規模普遍偏小，有的是幾個院系拼湊而成，有的甚至和院系“一套班子、兩塊牌子”；這是典型的“軍分區”式科技力量組織方式，而每個PI都是一個“獨立團”。另外，國家的各個部門、各個單位之間的壁壘很高，跨部門、跨單位相關團隊協同起來“打大仗”很困難。

筆者認為，可以參考一下我國軍隊的深化改革思路。長期以來，我軍實行作戰指揮和建設管理職能合一的總部/大軍區體制。進入新時代，面對新挑戰，按照軍委管總、戰區主戰、軍種主建的總原則，構建起了“軍委—戰區—部隊”的作戰指揮體系和“軍委—軍種—部隊”的領導管理體系。另外，陸軍基本作戰單元向“混成旅”轉變，它包含坦克、裝甲、火炮、陸航、偵察、防空等多個營級、分隊級單元，可以獨立攻堅；幾個混成旅一起可以攻打一個戰略要地，軍兵種之間聯合作戰力量組織體系也已形成。對于科研組織來說，總部、研究所、國家重點實驗室與研究組的各自定位，戰略、學科、任務與項目之間的依賴關系，需要重新思考。

在“強起來”階段，國家戰略科技力量的組織模式是建立以問題為導向，關鍵領域總體組、國家實驗室、全國重點實驗室、PI課題組構成的四級科技創新共同體，即：集成電路、人工智能、“雙碳”、育種等關鍵領域是高水平自立自強技術體系要突破的重點方向。筆者認為，這在某種意義上可以類比為“戰區”，需要設立司令部。也就是說，每個關鍵領域應當有做頂層設計的戰略科學家團隊，但目前國家還缺乏這樣的機制。國家實驗室在某種意義上可以類比為“集團軍”，承擔技術體系內明確的作戰目標和任務。國家重點實驗室在某種意義上可以類比為“混成旅”，承擔獨立的作戰子任務，國家重點實驗室和國家實驗室的關系應該是一個領域內協同作戰的關系。PI課題組在某種意義上可以類比為專業性很高的“主力營”，啃硬骨頭、打攻堅戰。大量的傳統PI課題組還是以基礎前沿研究為目標，并不需要“一刀切”地全部改變。在“富起來”階段，我國科技力量組織與資源配置上，重軍區輕戰區，基本作戰單元（課題組）很強，中間層（集團軍、合成旅）的力量不強，“總—分—總”體系薄弱。四級科技創新共同體，如何針對作戰任務按照市場化的競爭機制與利益分享機制凝聚力量與組織實施，是新型舉國體制成功的關鍵。

在技術領域，新國重與企業的關系是另一個主要挑戰。目前的國家重點實驗室多數依托科研機構和大學。以集成電路的發展歷史為例，起到改變格局作用的還是企業聯合的研究機構，如美國的SEMATECH、MCC，以及日本5個公司聯合建立的日本超大規模集成電路技術共同研究所。新國重一定要解決好與企業的合作問題，也就是解決承接上的“時間差”、融合上的“空間差”和協同上的“機制差”問題，一定要在建立自立自強的產業生態系統中發揮技術帶動作用；對我國而言，科學研究和成果轉化“兩張皮”是老大難問題。

老國重是學科導向，一個國重是一個學科；從時間維度來看，學科是長期存在的，評估考核主要看文章和國際學術影響力，只有評估差的國重才被摘牌淘汰。新國重是需求導向，突破的是一個時間限度內需要攻堅的問題；其中，開展原始創新、關鍵核心技術攻關是混成的，從時間上看是有限的，預計在10—15年解決完一個問題，完成了任務即便評估得好也可能會被取消，或者重新進行力量編成，去解決新的攻堅問題。

思考

中國科學院計算技術研究所（以下簡稱“計算所”）這樣一個基層科研單位，曾經完整地經歷了3次構建舉國體制的改革。第一次改革為1956年初創時，為了快速建立計算機學科和支撐國防科技緊急需求，計算所采用“先集中，后分散”的方式，先集中全國科技力量進行攻關，再分散力量到各個行業和部門。計算所在這個階段的代表性科技成果產出有103機、104機、109機等。這些計算機打破了封鎖，為我國“兩彈一星”的研制作出了不可替代的重要貢獻。第二次改革是1990年原國家科委依托計算所成立國家智能計算機研究開發中心，以承擔“863計劃”306智能計算機主題的核心攻關任務；組建時中心的人員組成90%以上都是剛畢業的研究生。這次改革的科技成果是“曙光”高性能計算機和“龍芯”通用處理器，打破了高端裝備與核心器件的市場壟斷。2022年首批已經確認的處理器芯片全國重點實驗室是第三次改革，力圖解決處理器芯片的斷供問題。

在集成電路“戰區”中，四級科技創新共同體——關鍵領域總體組、國家實驗室、全國重點實驗室、PI課題組，各自適合承擔什么樣的國家任務？如何在國家層面通過“總—分—總”的機制體制設計，最后打造出新的高水平自立自強技術體系？十分關鍵，并具有示范效應。

最后，在思想層面，觸動利益比觸動靈魂更艱難，觸動部門利益、單位利益比觸動個人利益需要付出更加堅韌的努力。科技領域深化改革沒有回頭路。

致謝感謝中國科學院信息領域發展路線圖戰略研究組的支持，感謝李國杰院士對本文提出的修改意見。本文僅是一線科研人員對國家深化科技體制改革理解的一孔之見，觀點受限于作者認識水平與信息領域實踐經驗，局限性較大。

（作者：孫凝暉， 中國工程院院士。中國科學院計算技術研究所學術委員會主任、研究員、博士生導師，計算機體系結構國家重點實驗室主任，中國科學院大學計算機科學與技術學院院長。《中國科學院院刊》供稿）

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