中國網/中國發展門戶網訊   農作物種子是基礎性農業生產資料，是保障國家糧食安全的根本，是農業的“芯片”。新形勢下，推進農作物種業高質量發展對提升農業發展效率和實現“自主可控”、將“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”具有重要戰略意義。當前，我國在農作物種子科技發展，特別是重點科技領域（如生物育種方面的基礎研究和技術開發）已取得突出進展，論文發表和專利授權數量快速增長。通過檢索Web of Science核心數據庫和IncoPat專利數據庫，從論文發表和專利授權的數量上看，美國和中國以絕對優勢處于第一梯隊。然而，我國農作物種子核心技術仍明顯受制于人：一方面，表現為我國科研成果質量不高，在全球高被引論文、全球有高價值核心專利及海外專利布局等方面，都與美國存在較大差距；另一方面，表現為美國等發達國家已形成以跨國龍頭企業為主導，以育種、制種、銷售三大環節為主線的較為成熟的農作物育種產業創新體系，而我國農作物種業國家創新體系不完善，具體體現在：我國農作物育種創新體系和創新生態不完善，存在創新主體“小、散、亂”、育種體系創新效率低、種業企業創新能力弱、種業創新鏈產業鏈脫節及種業監管體系不健全等突出問題，嚴重制約了我國農作物種業的高質量發展。因此，加強農作物種業創新體系和創新生態建設，是促進創新鏈產業鏈深度融合、解決種業發展的“卡脖子”問題、提升種業國際競爭力、推動農作物種業高質量發展的有效途徑，有助于滿足我國農業用種量需求巨大且人均耕地面積不足的現狀，從而確保國家糧食安全。

全球化高效能農作物種業國家創新體系已形成

當前，全球農作物種業科技創新體系以跨國龍頭企業主導的創新鏈產業鏈融合體系與國家農作物種業科技創新體系之間相互嵌套的形式呈現，形成了全球化的高效能農作物種業國家創新體系。

全球已形成跨國龍頭企業主導的創新鏈產業鏈融合體系

在全球范圍，農作物種業產業集中度不斷提高，種業企業規模迅速擴大，龍頭企業發展日益國際化，種業產業鏈一體化態勢日趨明顯。全球種業企業正朝著多元化、集團化和國際化方向發展。目前，全球排名前20的種子企業銷售額呈現“兩超四強、差異發展”態勢?！皟沙笔侵傅聡陌荻仙蕉迹┕竞兔绹目频先A農業科技公司，“四強”是指先正達集團、巴斯夫公司、利馬格蘭公司和科沃施公司。高度集中的產業態勢使得種業創新資源高度匯集在大型種業企業中，以種業龍頭企業牽動創新鏈產業鏈融合。全球前五大種業科技公司構筑了種業研發技術的壁壘，在種業研發人才和研發能力、專利申請、種質資源庫、技術轉移轉化、產業化等方面形成獨特優勢。

構建全球研發網絡基地，匯集全球研發力量。拜耳（孟山都）公司形成以研發戰略部為主的“項目管理機構”，在全球范圍內構建研發網絡基地，雇傭大約1.6萬名來自高校、科研院所等的科學家投入其研發項目中；同時，聚焦前沿數據科學創新，尤其是人工智能和機器學習，以實現“高科技+大數據”的精準農業研發戰略。

研發全球先進種業生物育種技術，建立全球最全種質資源庫。生物育種的專利分析表明，全球生物育種研發的一個顯著特征是企業的創新主體地位愈加突出。從全球專利申請人的排名看，科迪華、原孟山都、先正達、拜耳、巴斯夫五大跨國公司占絕對優勢，1926—2020年合計專利申請數達到14060件，占全球專利申請量的14.3%。從創新資源上看，科迪華擁有全球最齊的全種質資源庫，同時也有種子研發團隊專攻農業領域，以及適用最廣泛的基因編輯技術和相關的賦能技術。

主要農作物種業發達國家實現了國家創新體系與龍頭企業主導的全球產業創新體系的嵌套

全球種業發達國家集中在歐美，以美國、德國為代表，呈現以跨國企業帶動的“種質收集和技術研發全球化、產品本土化”的態勢，并不斷在全球范圍內拓展產業鏈，積極融合全球創新鏈，提升競爭力。同時，主要種業發達國家的政府從創新鏈產業鏈融合的角度部署項目并給予政策支持，構建以龍頭企業為主導的國家種業科技創新體系。政府圍繞創新鏈產業鏈融合視角部署的研發項目具有4個特點：①資助項目旨在促進大學、政府研發機構、行業組織之間的合作；②以項目帶動人才培養，人才根據產業需求流入不同環節；③項目的選題大部分源自種植問題或市場需求；④針對小麥、玉米等單個農作物育種開展項目部署。

以美國為例，美國是全球第一種業大國，美國的種子市場份額占全球35%。這得益于美國逐漸形成的以龍頭企業為主的種業創新體系。美國種業發展已有100多年的歷史，歷經了政府主導期、立法過渡期、壟斷經營期到全球經營期的發展歷程。政府主導期（1900—1930年）：創新主體是美國州立大學和農業試驗部門，主要技術是外來品種試驗后本地化；由于缺乏良種法律保護，很多品種很快出現混雜退化現象。立法過渡期（1930—1970年）：美國通過立法對品種進行保護，種業逐步市場化，私有資本開始進入生物育種研發^[1]，創新主體從以公立機構為主轉向私立機構為主。壟斷經營期（1970—1980年）：私營種子公司成為美國種業的支柱；這一時期，重組DNA技術等生物科技的發展推動種業快速發展。高新技術的應用和超額利潤吸引了大量資本，通過市場競爭和科技創新，形成了“科研、生產、銷售、服務”一體化的壟斷經營模式。全球經營期（1990年至今）：美國種業快速發展并不斷開拓海外市場，從壟斷美國國內市場向壟斷全球市場邁進，跨國龍頭企業帶動全球產業鏈發展。

美國種業創新體系通過不斷演化，逐漸形成了圍繞產業鏈部署創新鏈的3層創新主體，包括：①由美國政府或公共基金資助的原創性種業基礎研究，主要由大學、公共科研機構和美國農業部（USDA）所屬試驗站執行；②由大型種業企業或生物科技企業資助技術研發，大學團隊、生物科技企業和大型種業企業的研發部門是主要執行主體；③由大中型種子企業投資的商業化育種。其特點表現為：企業是創新主體。種業龍頭企業利用全球科技資源統領美國種業創新鏈和產業鏈，直接參與技術開發、生產、銷售和服務；它們雖然不直接開展基礎研究，但面向需求提出科學問題，并組織科研力量開展研究。政府起推動作用。政府在種業發展初期起主導作用，后期起推動作用。美國種業的政府主體主要是美國農業部。自1862年美國農業部成立就設立種子處，負責收集新的種子和種苗，并進行適應性種植試驗。美國農業部國家糧食和農業研究所（NIFA）設立植物育種協調農業計劃（CAPs）等支持種業育種科技創新的資助計劃，鼓勵面向需求、公私合作、資源整合、開放創新的種業科技創新。在農作物育種的論文檢索中，美國農業部成為美國甚至全球發文最多的機構。高等教育機構為種子基礎研究和技術研發提供必要的人力資源。尤其是《莫雷爾法案》及其隨后相關法令的頒布實施，促進了美國農業高等職業技術教育的大發展，為美國農業發展提供了人才保障和智力支持，促進了美國農業經濟的飛速發展。

我國農作物種業國家創新體系大而不強、效能不高

近年來，我國不斷加強種業國家創新體系建設和種業企業培育。僅2011—2019年在種業提升工程中就投入了近18億元中央預算內基本建設資金，并撬動了其他資金12.8億元。然而，與美國等發達國家的種業創新體系相比，我國農作物種業國家創新體系大而不強，核心技術落后于人，種業資源配置不合理，企業創新能力弱。

我國農作物種業科技創新存在短板，核心技術落后于人

生物育種是推動現代種業發展的基石，我國生物育種研究取得快速發展，在論文和專利數量方面已緊逼美國，但在質量和核心技術方面仍有較大差距。

農作物育種研發質量存在短板。雖然我國發表的生物育種相關論文累計占全球論文的14%，已成為僅次于美國（論文比例為36%）的生物育種創新大國；但是，在全球1713篇高引用論文中，我國僅占403篇，而美國有921篇。此外，雖然目前我國當年申請專利數已經超過美國，但在全球高價值的8379件生物育種核心專利中，我國僅有461件，而美國卻擁有6035件。上述情況說明，我國農作物育種研發雖然在數量上表現良好，但是在質量上仍然存在短板。

農作物育種產業關鍵核心技術受制于人。我國種業缺乏原始創新和領先性創新，基因編輯和調控技術等關鍵核心技術仍然由國外機構掌控。例如，在基因性狀功能鑒定和等位基因發現方面，美國擁有高達12930件專利，而我國僅有3409件專利，差距較大。又如，已經有大量的種子重要功能基因被發達國家的種業企業發現并注冊申請專利。因此，中國將來若要提高農作物的某方面性狀，則不可避免地受到國外知識產權限制，從而陷入關鍵技術被“卡脖子”的境地。

農作物種質資源精準鑒定不足，同質性強。農作物種質資源是改良品種的基因來源。雖然我國農作物種質資源長期保存總量超過517299份，保存總量穩居世界第二位；但是，只有不到10%進行了初步精準鑒定，鑒定的廣度和深度不足，離實際生產應用有較大差距。與此同時，在新品種培育方面，我國農作物種質資源同質化嚴重，優異種源創制上和美國等存在較大差距。

農作物種業國家創新體系內創新主體協同不夠，創新力不足

據不完全統計，我國擁有農業院校84所，農科院體系在全國范圍內有34個直屬研究所和9個共建研究所，種業企業3421家（2018年數據），此外，還有17個農業領域國家重點實驗室、16個種子相關國家工程技術中心、34個國家認定的種業企業技術中心；但是，農作物種業創新鏈、產業鏈隔離，種業創新體系大而不強，種業創新效率低下。

我國農作物種業資源配置不合理，產學研協同性差。我國育種資源（包括種質資源、育種人員等）80%以上集中在國有科研院所和高校，種業企業占有的育種資源不足20%。然而，種子研發經費80%以上主要投入在農業科技應用技術研究上，只有不足20%的經費真正投入在育種過程中?？茖W技術部2016—2018年持續部署國家重點研發計劃“七大農作物育種”重點專項，目前已知部署50多個項目，總資金將近10億元。但這些項目主要承擔單位為科研機構和高校，企業在其中的作用甚微。此外，我國農作物種業科技人才、種質資源等科技資源配置長期過于集中在科研院所和高校，導致研究成果與市場需求相脫節、新品種選育和產業化相脫節。同時，在現行考核評價體系下，科研院所和高校由于更注重理論發現、論文、專利等成果，導致技術研發不能主動對接種業企業或農民需求，進而導致產學研協同性差、農作物種業創新體系整體創新效能不高。

我國農作物種業企業規模小，創新能力弱。我國現有種業企業絕大部分都是推廣公司，其中具備自主研發能力的企業少，掌握的科技資源不足；同時，種業企業本身研發投入嚴重不足，研發效率低下。①我國種子企業規模偏小，行業集中度低，難以形成規模效應。從全球數據看，2018年世界前三強種子企業的市場份額約為50%，企業規模大、行業集中度高。而我國種業市場中，2018年注冊資本在3000萬元以上的種業企業（約有1186家）卻僅占34.7%的市場份額，前50強的種子企業僅占約35%的市場份額。雖然我國正在通過海外兼并等方式塑造龍頭企業、提升產業集中度，如中國化工集團收購先正達集團；但是，我國農作物種業領域仍存在很多小而散且研發能力不強的企業，行業分散，無序競爭頻發，抗風險能力和國際競爭力尚不足。②企業規模偏小導致研發投入不足，創新能力弱。美國農作物種業相關專利的申請主要以企業為主，而我國累計的專利申請中主要以科研院所和高校為主（約為60%），企業占比較少（約為33%）；我國全部種業企業在2019年研發投入總計39億元人民幣，而拜耳一家公司每年在種業上投入即達20億美元。由上述可知，我國種業企業規模較小，在國際市場份額占比很低，研發投入不足且創新能力弱，企業的總體技術水平與國際種業集團相比類似“小舢板”和“航母”的差距。

我國農作物種業國家創新體系治理不完善是導致創新鏈產業鏈融合難的主要原因

我國農作物種業國家創新體系治理不完善，以及面向全創新鏈的農作物種業產業監管體系不健全，是導致我國農作物種業科技創新體系大而不全、效能低下的主要原因。

我國農作物種業國家創新體系治理不完善

我國“作坊式”的育種方式導致種業創新體系區域分散嚴重，生物育種相關政策不健全，難以形成規模效應和創新生態。

我國生物育種技術的政策壁壘阻礙了其產業化發展。我國促進生物育種技術發展的政策尚不完善。以轉基因育種技術為例，我國缺乏配套的產品產業化政策，現行很多政策并不適應轉基因技術的發展及產業化，育種技術的應用被自己“卡脖子”。美國在20世紀70年代通過一系列政策法規保障了育種技術開發從公共部門轉向私有部門，極大推動了生物育種技術的發展和商業化應用。而我國對于育種技術和新品種的知識產權保護和示范推廣政策和機制存在一定缺陷。雖然自2020年以來我國開始出臺政策以大力推動生物育種技術，但離產業化和形成良好的創新生態還存在一定差距。

缺少調動資源和銜接基礎研究與育種應用的龍頭企業。龍頭企業的資源整合能力尚未顯現，創新鏈與產業鏈脫節。育種資源主要集中在科研院所和高校，而種子品種需求更多的是企業或農民?；A研究與育種應用脫節，良種商品化率低，難以推動種業發展。龍頭企業對于推行行業標準、完善全產業鏈創新有較大帶動作用，并能形成較大范圍的種質資源和專利資源，而這對于形成產業生態具有重要意義。我國自2016年采用兼并收購的方式塑造種業龍頭企業。例如，中國化工集團收購全球領先植保公司、高價值種子領域排名第三的先正達；袁隆平農業高科技股份有限公司（簡稱“隆平高科”）也正在加大發展與并購步伐。這在一定程度上優化了種業產業生態，但效果還有待進一步顯現。目前，國內現有種業企業未能形成良好的產業創新生態，缺少完備的品種選育、種子生產、示范推廣、營銷一體化的產業化體系，難以提升我國種業的國際競爭力。

此外，育種人才、種質資源等科技要素向種子企業流動的機制不暢，以市場為導向、企業為主體的研發創新體系尚未形成，也導致整個創新體系缺乏活力，整體研發水平難以提升。

面向全創新鏈的農作物種業產業監管體系不健全

種業全產業鏈涉及科研院所和高校、種業生產企業、種業加工企業、種業銷售企業和農戶等多種主體，包含品種研發、培育和銷售等多環節，涉及資金、技術、人力等多方投入。當前階段，我國種業科技創新體系的監管還存在諸多問題，相對薄弱：在研發、生產、銷售3個階段均未形成完備的監管體系，在一定程度上造成了市場運行混亂。

在研發階段，專業化主體（如科研院所、種子公司）對新品種的爭奪較為激烈，提高了新品種審核的報送比例，但質量并沒有提高；生物育種技術的植物新品種審批機制不完善，導致創新品種的技術轉化遲緩；監管和審查機制效率低下導致規?；⒔M織化的育種研發相對較少，進而造成同質化研發增多，嚴重浪費科研資源。

在生產階段，大多數種子生產繁育是通過分散的農戶在露天環境下進行的，規模相對較小的繁育體系與理論上所要求的嚴格隔離、單品種（組合）成片種植標準相悖。加強生產環節的監管有利于推廣統一化的生產標準，保障種子生產的質量。

在銷售階段，由于銷售階段的利潤空間相對較大，銷售公司與代理商異?；钴S，使整個種業銷售市場無序競爭；相互欺詐、哄抬價格、囤積堵售的無序化商業競爭行為時有發生，暴露了監管環節的缺失。

建設中國特色的農作物種業國家創新體系的政策建議

高效能農作物種業國家創新體系建設是我國農作物種業科技自立自強的保障，也是促進創新鏈產業鏈融合的基礎。我國需從根本上保障國家糧食安全出發，基于農業種業發展規律，在有效發揮政府引導基礎上，構建以市場為導向、以企業為主體、產學研政結合的中國特色農作物種業國家創新體系，以創新體制機制、推進良種聯合攻關，充分發揮龍頭企業在全國統一大市場中的積極作用。打通上、中、下游創新鏈條，促進創新鏈和產業鏈深度融合，形成全產業鏈一體化的創新模式，加快培育和推廣高產穩產、綠色生態、優質專用、適宜全程機械化的新品種。

加強頂層設計，強化政府引導，發揮新型舉國體制優勢

強化統籌謀劃，加速創新資源優化整合，推進創新主體協同合作，共同推進健全農作物種業國家創新體系建設。

制定種業發展戰略和細分行業的創新發展規劃。建議在《“十四五”現代種業提升工程建設規劃》的基礎上推進“國家種業發展戰略”及農作物種業的創新發展規劃，以明確種業發展路徑，以及相關企業、高校、科研院所的主體責任；從國家層面加大對種業關鍵環節研發的支持力度，更新完善國家重點研發計劃“七大農作物育種”專項，建議從促進創新鏈產業鏈融合視角加強項目部署和管理，同時完善農作物種業產業發展政策。

利用大國優勢構建創新鏈產業鏈融合機制。①加速育種領域國家實驗室建設，重點建設一批國家和區域性育種中心，提升我國種業科技條件的基礎支撐和保障水平。②充分發揮國家種業技術創新中心作用，集中科研院所的育種資源優勢和種子企業高效的成果轉化優勢，充分實現科研成果商業價值。    ③利用大國優勢發展壯大種業產業，優化整合種業科技力量，扭轉種業市場“小、散、亂”局面，有效調動科研機構、大專院校和種子企業積極性。

引導建立從“基因組研究”到“田間育種”的集成工具和平臺。最大限度集成研發和生產環節的各類主體，解決非常規育種中存在的技術難點，加強非競爭性主體資源和信息的共享，解決實驗室研究與田間育種有效對接問題，以及育種平臺的權責與歸屬問題，從而發揮平臺在種業科技創新體系中的作用。

打造龍頭企業，帶動上中下游、產學研用深度融合，完善現代種業創新生態

種業企業是推動國家種業發展和科技創新的主體，尤其龍頭企業對帶動整個產業生態具有重要作用。在種業產業主體培育中，要著力打造航母型領軍企業、特色優勢企業、專業化平臺企業等，最大限度發揮企業作為主要創新主體的作用，圍繞產業鏈部署科研項目，促進產學研深度融合。

整合種業企業資源，打造種業龍頭企業。通過種業企業兼并重組與資源整合，鼓勵國有種業企業做大做強，打造具有核心競爭力的創新型領軍企業，提高市場集中度。形成企業間良性競合關系，增強我國種業的抗風險能力，有效應對育種風險。保持穩定的科研育種投入，并拓展其后續經營與服務業務，提升我國農業企業的創新能力和國際競爭力。同時，通過發展種業龍頭企業，打造產學研科企深度融合的種業技術創新體系，發揮跨國央企種業國家隊的使命和擔當。

聚焦共性技術難題，創建農業科技創新聯盟。面向種業共性技術和難題，以龍頭企業為主建立非營利法人性質的國家農業科技創新聯盟。培育一批在種業產業鏈、創新鏈、供應鏈重點環節上提供專業化技術支撐或服務的平臺型企業，聯合高校、科研機構、企業等種業科技創新主體各方優勢，利用互聯網、大數據等信息資源開展種源“卡脖子”技術研發。

圍繞產業鏈部署科研項目，實現關鍵核心技術聯合攻關。打破原有各自為政的科研方式，以及在項目中部署創新鏈的資助方式，以市場為導向，圍繞產業鏈系統部署種子科技創新攻關項目，涵蓋材料創制、品種培育、良種繁育及產業化應用等多方面；整合集成上中下游力量，建立應用與研發、市場與研發的信息反饋機制，以問題促研發，以需求促進選育品種，實施種業關鍵核心技術聯合攻關，重點培育和轉化重大突破性新品種。

完善農作物種業科技創新資源流動機制，提高種業創新能力輸出

實現科研院所、高校與種業企業資源市場化共享共用機制。科研院所、高校應積極對接種業企業，加強產學研融合，鼓勵種業科研單位人才、技術及資源儲備等向企業轉移；堅持基礎研究和應用研究并舉，推進科研與生產、品種與市場的有機深度融合，使種業的研發成果更好地市場化，提升種業的創新能力。

加強產學研之間的人才流動。積極探索與產業界協同培養種業人才的新途徑，打通人才流動機制。以市場需求為導向，實現種業科技資源、成果、人才在學術界和產業界間有序流動，使種業科技人才“活起來”，實現各創新主體的協同發展。

完善種業科研成果向創新鏈下游轉移機制。建立全國性的種子研發應用推廣體系，縮短種業分銷渠道。鼓勵各種業科研單位、各地農科院、各高校院所研究成果市場化，使產業基礎研究與研究成果市場化有機結合，極大豐富種子企業的種質資源及品種儲備，為企業后續新品大量推出奠定基礎。

健全種業企業金融支持機制，保障種業技術研發穩定投資。支持種業龍頭企業根據實際需求發行中長期債券，鼓勵金融機構與優勢企業對接。針對種業核心技術攻堅難、研發及投資期長、擔保資源不足等問題，研究開發覆蓋育種、繁育制種到生產加工、推廣銷售等環節的金融保險產品，強化投貸聯動，探索融資擔保方式，形成長期穩定的資金支持。

強化農作物種業科技創新的法規、激勵、產權支撐，加強監管能力建設

從法律法規、評價激勵機制、知識產權保護、創新體系監管等方面完善農作物種業科技創新支撐體系。

完善法律體系。借鑒發達國家經驗，在種業發展的關鍵期，從貿易、知識產權、標準等多個方面構建促進種業發展的法律體系。需要完善種業相關法律體系建設，包括將《植物新品種保護條例》上升為《植物新品種保護法》，以提高其法律位階。

完善評價和激勵機制。改革現有種業科技成果評價體系，突出需求導向和市場導向，探索建立適用于產業界和學術界融合發展的科技評價機制，引導和鼓勵更多科研人員“把論文寫在祖國大地上”。

加強植物新品種等知識產權保護。將實質性派生品種的保護規則立法，以避免低水平種質資源重復創制。強調企業創新主體地位，鼓勵企業自主創新和原始創新，加強對企業創新利益的保護，提高各創新主體的積極性，培育具有重大原始創新的新品種。

加強種業科技創新體系監管能力建設。將監管主體有效融入種業科技創新體系，強化種業體系的監管，規范研發、生產、銷售等多環節的日常監管。健全農作物品種退出機制，加強銷售體系的建設監管，搭建生產端與種植端溝通的橋梁，加快優良品種推廣。

（作者：裴瑞敏、陳凱華，中國科學院科技戰略咨詢研究院 中國科學院大學公共政策與管理學院；張超，中國科學院科技戰略咨詢研究院；魏雪梅，中國科學院文獻情報中心?！吨袊茖W院院刊》供稿）