實現碳中和的市場機制與爭取國際話語權重點方向
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隨著全球眾多國家陸續公布碳達峰、碳中和目標，國際碳相關市場也正在醞釀發展。碳市場關鍵在于確定公平合理的排放配額，既能保障發展中國家的發展權，又能激勵多數國家積極參與國際減排合作。中國應當把握國際氣候治理結構性轉型的重要機遇，加強與全球特別是發展中國家之間碳中和國際合作，構建“有理、有利、可行”的新型碳中和國際話語體系，協同國際社會合理劃分排放責任、公平分配排放權利。
現有碳中和市場機制與效果
在實現碳達峰、碳中和目標中，技術、政策和市場，成為這一復雜系統中關鍵的決策變量和推動力。隨著技術的發展，人類知識水平、資源利用效率和社會勞動生產率等都得以不斷提高，為發展提供了有力的支撐；政策和規制則影響著整個系統發展的方向和速率；市場則為各子系統的要素流動提供了平臺，在實現碳中和目標的整個系統中起到核心作用，處于基礎地位。充分發揮市場機制調節手段，有望全局成本最低實現碳中和目標。因此，碳達峰、碳中和進程中，需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。無論是提高可再生能源比例，推進用能電氣化，還是提高能效，都需要適宜的市場機制來配置碳排放資源，從而向排放主體提供價格信號，作為排放/減排的成本/收益激勵。
不同市場的交易主體和調節目的不同，導致不同市場呈現出各自的特點（表 1）。電力市場通過價格信號引導不同類型可再生能源合理有序發展，為擴大消納空間尋求最經濟的手段；綠色電力證書交易市場將電力市場未能體現的綠色電力清潔價值通過價格機制體現，以實現綠色電力消納責任的市場化流轉；碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”）通過總量控制、定價機制形成具有約束和激勵作用的市場體系，推動溫室氣體減排；節能量交易市場（即白色證書市場，本文中二者等同）則通過統一的認證，使能源節約成為具有市場價值的商品，從而進一步促進提高能效，減少碳排放。在實現碳中和過程中，需要重視各個市場的作用并推動各方協同發力，以市場信號調動全社會節能減碳的內生動力，實現清潔性、可靠性和經濟性 3個目標的最佳協調。
電力市場和碳市場
從國外能源轉型實踐看，電力市場和碳市場協同發展，在推動能源清潔轉型、應對氣候變化、優化資源配置等方面作用顯著。例如，在歐盟碳市場建設的第一階段，由于采取免費的初始配額分配，使得大部分碳價成本被傳導至消費端的同時，“較為清潔的”發電商又通過出售配額獲得雙重紅利。此外，碳市場也會對企業的投資決策產生影響。當碳價上漲時，使用清潔能源的企業風險和成本會降低，有利于其現金流增長。因此，確保碳配額的合理分配，有助于碳價格保持在激勵企業投資減排技術的水平。從美國經驗來看，盡管沒有全美統一碳市場和電力市場，但區域碳市場仍然會影響當地發電企業和其他相關企業的投資和經營決策，進而會影響電力市場設計策略，從而影響消費者支付的市場出清價格。
我國在加快實現碳達峰、碳中和目標背景下，電力市場和碳市場協同推動能源清潔低碳轉型的需要日益迫切。隨著碳市場和電力市場化改革的發展，二者之間的關聯程度越來越高，碳價和電價之間的傳導也會變得更加順暢。研究表明，電力市場化改革有助于降低碳排放強度，進而通過價格信號影響發電企業對各類電源的投資，起到促進電力行業碳減排的作用。
當前我國的電力市場和碳市場尚在建設進程中，遠未達到價格傳導的效果。在電力市場建設方面，市場化改革仍在進程中，并未完全實現市場建設的目標。2015年《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》發布以來，我國深化電力體制改革各項工作全面推進，其目的是形成主要由市場決定能源價格的機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。在發電端，部分地區仍然存在將上馬煤電項目作為短期經濟復蘇的手段，缺乏長期理性考量；在輸電方面，還沒有明確的成本分配機制，經濟效益和與電力系統的整體協調難以到達最優。在碳市場建設方面，我國目前處于碳市場發展的初期階段。根據 2020年 12月頒布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，由政府主管部門主導配額分配，確定準入標準，重點排放單位名單，并根據多種因素分配配額，確定排放配額總量。這樣可以保證市場相對公平，但長期由政府主導也會導致社會其他投資者參與市場的積極性不夠，出現企業套利現象。自 2021年 7月全國碳市場開市以來，由于上述配額分配、履約機制等方面的問題，顯現出市場交易不活躍，碳價較為低迷等現象。
此外，與之密切相關的還有綠色電力證書（以下簡稱“綠證”）交易市場。綠證交易是指政府對企業的可再生能源發電量核發綠色交易證書，綠色電力證書可以在能源企業間買賣，價格由市場競爭決定。我國于 2017年 2月出臺綠證自愿認購政策，同年 7月綠證自愿認購交易正式啟動。2019年進一步發布了《國家發展改革委 國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，要求各省份保證可再生能源發電消納比重，完成消納量可以自愿認購綠證，綠證對應的電量等量記為消納量。隨著 2021年 9月綠色電力交易試點的正式啟動，有望進一步通過市場推動綠色資產增值。但由于可再生能源電力消納機制和市場機制的不夠完善，綠色電力交易的效果仍需進一步驗證。
節能量交易市場和用能權交易市場
節能量交易是指用能單位根據所在地區能源消費增量控制、萬元國內生產總值（GDP）能耗及新增產能實行能耗等量或減量置換等規定，向節能量所有權人購買節能量而產生的市場交易行為。可交易的節能量證書機制即白色證書交易機制，由歐盟設計提出。目前，在法國和意大利形成了世界上規模最大的節能量證書交易市場。通過白色證書交易，促進了專業化的能源服務市場的發展，培育了大批能源服務企業。自 2003年起澳大利亞的白色證書交易也已經成功運行。上述地區的交易實踐表明，白色證書交易機制可以促進更為高效和經濟地實現能源節約目標。
我國節能量交易市場進程緩慢，尚未形成規模型交易市場。2013年北京環境交易所首次啟動節能量交易試點，交易總額 216.6噸標煤；山東、福建、江蘇也在 2013—2015年陸續出臺節能量交易管理辦法，作出規范化要求，但累計交易量僅有 3 577.75萬噸標煤；合肥市節能量交易市場于 2020年 8月開市，累計交易節能量 5.25萬噸標準煤，交易金額 218.3萬元；內蒙古于 2020年 12月 30日發布《關于〈內蒙古自治區節能量交易暫行管理辦法〉公開征求意見的公告》，其節能量交易市場尚處于管理意見征集階段，并未真正實現交易。總體來看，我國幾個節能量交易試點省市均出臺專門性的管理辦法，但交易形式不同，沒有形成統一的交易機制和交易平臺；同時也存在交易范圍較窄、交易頻率整體較低、交易數據不全面、信息透明度低、市場不活躍等問題；另外，試點地區均沒有明確節能量評估標準或核算方法，國家也未從宏觀層面出臺統一性的管理指導方案。
用能權交易，是指對企業年度直接或間接使用各類能源總量限額的權利進行交易。其基礎是對能源消費總量進行控制，屬于前端治理。國家發展和改革委員會 2016年發布的《用能權有償使用和交易制度試點方案》中提出，自 2017年起要在浙江、福建、河南、四川開展用能權交易試點。2020年以來，用能權交易市場發展提速，福建、四川、湖北、河南、合肥、濟南等省市相繼出臺本省/市用能權交易市場管理辦法。現階段，用能權交易市場信息透明度低，交易數據缺失。2020年浙江省成交 37.68萬噸標準煤；湖北省累計成交 190多萬噸標準煤，成交金額超 1億元。總體來看，目前的用能權交易一部分是以增量為主，不涉及存量確權和指標免費分配問題，如浙江試點；也有一些省份從典型行業進行試點，既包括存量項目也包括增量項目。
我國碳中和相關市場機制存在的現實問題
不完備的電力定價機制阻礙了與碳市場的互動
受到高度管制的電力市場很難與許多低碳政策結合起來，特別是碳市場或碳稅等碳定價政策。此前，我國對可再生能源的政策支持是通過提高上網電價或可再生能源組合標準等政策。此類政策在鼓勵可再生能源部署方面效果顯著。但是，一方面這類政策成本較高，不具有可持續性；另一方面，基于補貼的價格會扭曲市場信號，導致不合理的投資。碳定價政策以參與者對價格信號作出反應的理性市場行為作為前提，可以為低碳技術提供準確的長期經濟激勵。然而，在目前的電力市場定價機制下，碳價格不能改變電力生產的邊際成本，所以發電商不會因為碳價而改變產量，價格信號不能及時傳遞給最終消費者。因此，碳市場的有效性將大打折扣。如果沒有足夠的價格信號，高效儲能，碳捕獲、利用與封存（CCUS）及其他革命性技術的研發和投資也可能會受到阻礙，從而降低未來的減排能力。
節能量交易市場、用能權市場和碳交易市場存在交疊
用能權市場和節能量交易市場存在交易對象交疊。 兩個市場都是從能源消耗出發，以控制企業能源消費總量的方式達到節能減排的目的；二者的作用對象均為重點用能單位，交易方式都需要在后期形成市場主導定價。
節能量交易市場和碳市場存在核算交疊。企業的節能量核算目前比較困難，大部分都只是粗略計算每年節約標煤數量，與碳排放核算方法類似。因此，同一種核算方法應用于兩個市場，可能會造成重復交易。
碳市場與用能權市場也存在交疊。用能權交易控制能源消費總量，屬于前端治理；碳交易控制排放總量，屬于后端治理；但排放量和能源消耗量之間可以相互換算，本質上屬于同一指標，兩種市場存在重疊。如果設置不合理，很可能會增加企業負擔，降低企業積極性。
電力市場的不完善阻礙了能源的系統性轉型
我國的電力市場由于長期存在市場化機制不充分、不完善，導致資源不能在社會生產中實現最優化配置。在碳中和的新形勢下，電力部門的主要任務已經不再是擴大生產，而是在保證供應安全的前提下進行電力生產低碳化的轉型，并進一步促進整個能源結構的低碳轉型。
為了促進提高可再生能源發電的比例，電力市場需要提供準確的價格信號來鼓勵投資，以提高備用容量和系統靈活性，并激勵備用發電機的靈活運行。目前，固定的上網電價不能為靈活的調峰電站（如天然氣電站和燃煤電站）提供經濟激勵。
在消費端，隨著可再生能源滲透率提高，需求響應將成為應對不斷變化的能源輸出關鍵。在靈活的價格機制下，大型工業用戶將根據實時電價調整生產計劃，電動車主將在非高峰時段對車輛進行充電。但是政府監管機構不太可能制定出這種高度靈活的價格，因此需要制定以市場為基礎的規則來決定價格。
在調度方面，現有的平均調度政策會鼓勵地方對燃煤電廠過度投資。建設燃煤電廠可以促進地方上短期 GDP增長和就業，同時發電配額可以很大程度上保證投資可以收回。由于火力發電廠使用年限長，這種高碳“技術鎖定”可能會極大推遲向清潔能源的過渡。此外，現有的省域內電力調度方式，也阻礙了可再生能源的消納。目前，基本是由省級電網公司負責省域內的電力調度。電網公司傾向于優先考慮同一省份的發電機組，即使其他省份的發電成本較低或碳排放量較低。在一些可再生能源豐富的省份，這種地方保護主義導致了風能和太陽能消納率的削減。
爭取國際話語權需要更合理的排放責任分擔模式
碳中和相關市場的核心是以排放配額形式表現的排放權利，權利分配的基礎是碳排放核算，而采用何種方式核算取決于國際話語權。長期以來，以美國為首的部分國家出于配合其全球競爭戰略的需要，在國際社會上刻意強調中國是世界第一碳排放大國，而有意無視中國同時是世界第一碳減排大國的事實，通過把握話語權來壓迫中國承擔更多碳責任。甚至在中國提出“雙碳”目標后，美國仍罔顧曾不負責任地退出《巴黎協定》的事實，利用各種場合對中國的“雙碳”工作橫加指責。當前，碳中和國際博弈已白熱化，以碳中和為基礎的國際互動新規則和以碳中和為邏輯的國際新競爭正在確立展開，積極爭取國際話語權成為中國順利達成碳中和目標的重要保障。與此同時，中國長期持續減排的努力和成就已得到國際社會的普遍認可，碳減排與經濟增長同步的中國道路為世界各國特別是廣大發展中國家提供了經驗借鑒，全球碳中和市場建立中迫切需要中國聲音。基于這些事實，中國爭取碳中和國際話語權是可行的也是可能的。
爭取碳市場話語權涉及眾多方面，但基礎是科學合理地厘清碳責任。當前，碳排放責任分擔主要分為生產端責任和消費端責任 2種基本模式，尤以前者更為普遍。
生產端碳排放責任模式對發展中國家不利
生產端責任模式由聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）提出，可分為領地排放責任模式、完全生產排放責任模式、最終生產排放責任模式、收入側排放責任模式等。領地排放責任模式核算在一國政治邊界內產生的排放，又稱國家直接排放；完全生產排放責任模式核算一國的生產活動導致的國內和國外排放，等于領地排放加上進口中間品在國外引起的排放；最終生產排放責任模式核算一國最終產品（包括國內使用和出口部分）的生產引致的國內和國外排放；收入側排放責任模式核算一國的初始投入所支撐的生產活動引致的國內和國外排放。生產端責任模式的優勢在于排放量較為直觀，便于統計和責任確定，缺點在于偏利于碳消費大國。
中國 2013年起開始實施碳排放權交易試點，2017年啟動全國碳市場，2021年全國碳市場正式啟動上線交易。為服務碳市場的運行，國家和地方相繼出臺相關標準和指南對碳排放的核算方法進行規定，但這些標準和指南均基于生產者責任法，其核算方法實際上屬于修正了的生產者責任法，是在生產責任法的基礎上加入了對電力和熱力使用所導致的碳排放責任。此外，還有大量在生產端排放原則下，關于總量、歷史排放、支付能力、領地主權排放、完全排放、最終生產排放、碳轉移的細化方案。
核算生產端碳排放責任對包括中國在內的廣大發展中國家不利。生產端責任模式以“污染者付費”為基本前提，存在明顯缺陷： 道德上，生產端責任模式未考慮國際貿易的轉移排放和消費者責任，偏利于進口型消費國家，對出口型生產大國不公平；技術上，先行減排的發達國家可以把碳密集型產品或生產環節轉移到沒有減排約束的發展中國家，導致發展中國家的排放大幅上升，加重其碳責任，助長“碳泄漏”。中國此前接受以生產端排放定責任的一個事實基礎是碳排放總量和人均排放量（尤其是人均歷史累計排放量）不高。然而，經過最近 10年的經濟快速發展，就排放總量而言，2019年中國已經遠超其他國家，達到美國的 2倍（當年中國生產端排放約為 102億噸 CO2當量，全球第二的美國約為 53億噸 CO2當量）。即便以人均排放量論，2019年中國雖然低于美國不少，但是已經超過了歐盟和全球平均水平，略少于但很接近日本水平。中國生產端碳排放形勢已經發生根本性轉變，無論是從總量還是從人均出發，國際壓力都非常大，采用單一的生產端排放責任已經于我不利。
消費端碳排放責任模式對發展中國家較為有利
消費端碳排放責任模式主要核算一國的最終產品使用（家庭消費、政府消費、固定資本形成、存貨變動）引致的國內和國外排放，即內涵于該國最終需求的排放。消費端責任可以從基于消費歷史、基于消費模式、基于產業國際分工等維度考察。消費端責任模式的優勢在于能夠有效地引導低碳消費和生活方式轉型，適合廣大發展中國家的經濟發展階段和增長結構特征，缺點在于排放量統計較為復雜，且現階段較難說服以消費為主拉動增長的國家（如美國）接受。
目前，核算消費端的人均碳排放權責任對包括中國在內的廣大發展中國家較為有利。以中國為例，雖然中國碳排放總量和人均量都在上升，但對比西方發達國家，中國的排放主要集中在生產端，而西方發達國家（特別是美國）的排放更多集中在消費端。中美對比來看：總量上，2019年中國消費端排放 90億噸 CO2當量，美國消費排放 58億噸 CO2當量，中國約為美國的 1.55倍，倍數指標小于從生產端核算；人均上，2019年美國消費端人均排放約為中國的 3—6倍，而生產端人均排放約為中國的 2.2倍，中國消費端人均排放明顯更低于美國；考慮人均歷史累計消費端排放，中國的優勢更加凸顯。此外，中國居民消費（如炊飲、冷暖氣）、交通等用能，易用電力、地熱、太陽能等非碳能源替代，未來消費端減排難度相對工業生產過程較小。總體上看，當前從消費端劃分碳排放責任對發展中國家有利，中國在國際上應當堅持“受益者付費”的消費端碳責任劃定原則。
在碳中和領域建設市場機制的政策建議和爭取國際話語權的重點方向
健全碳中和市場機制的政策建議
基于以上分析，我們利用中國科學院科技戰略咨詢研究院主導研發的 Policy Insight of China（PIC）模型進行了定量測算。結果發現，碳成本將成為未來電力企業在市場競價中需考慮的重要因素。通過合理的 CCER機制設計，讓承擔碳配額的責任方通過消費綠色電力來完成部分減排配額，有利于綠證市場和碳市場的連接，將使可再生能源的滲透率在現有基礎上提高 20%。此外，在碳排放權交易機制設計的過程中，如果能夠明確綠色證書所代表的減排權益的歸屬，將其與碳市場進行集成，在不同情景下可使達峰成本降低 1.7%—2.9%。在此基礎上，完成電力交易的市場化進程，將使新能源發電項目的投資回報率增加 2.3%—14.5%。為此，本文提出 3點建議。
盡快統一和連接不同的市場機制，建立綠證交易市場、節能量交易市場和碳排放交易市場的核算轉換體系。 目前各地存在多種交易形式，沒有形成統一的交易機制，也幾乎沒有推出任何相關融資工具。建議：盡快建立核算轉換的方法學，將節能量交易市場與碳排放交易市場進行連接和融合。 綠證的主要目的是確保可再生能源在發電結構中的占比并保障可再生發電企業的收益，但隨著光電、風電補貼退坡，綠證交易量極低（截至 2020年 10月，風電綠證和光電綠證的交易量分別為掛牌量的 0.68%和 0.03%），無法實現這一目的。建議：盡快推進用綠證代替全部可再生能源補貼，并盡快建立綠證市場和碳市場的連接轉換機制，確保新能源大幅增長過程中的收益保障。
盡快規范綠色金融標準體系，警惕“泛碳市場化”的出現。目前某些行業和地區政策制定出現了對市場機制的片面理解，認為只要有了碳市場，就可以實現減排目標。制定系統的綠色金融體系和標準，是鼓勵開展綠色債券、綠色基金、綠色融資租賃、綠色保險等綠色金融產品創新的前提。這樣才能引導金融資源向新能源、氫能、儲能、低碳建筑、低碳交通、需求響應、智能電網等低碳前沿技術產業及配套基礎設施建設領域流動。建議：盡快建立綠色金融標準體系，對綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品進行規范化，包括準入標準和評估體系的統一制定、綠色金融的信息共享標準和披露標準、建立標準化的監管體系等。
盡快完善電力市場交易規則，加速擴大清潔電力的滲透率。對于電力市場本身來說，需要從中長期市場和現貨市場同時發力。 需要利用中長期市場的各種金融機制增強可再生能源發電廠商的風險管理能力。為此，建議：在中長期市場中，允許發電廠商與金融機構簽訂金融合同，并增加合同模式的選擇和時間跨度。 需要逐步完善現貨市場規則，從優先調度轉變為可再生能源充分參與現貨市場模式。從國際經驗來看，光伏和風能發電普遍參與現貨市場，有利于可再生能源消納，提高系統運行效率，并為輸電資源利用提供激勵。建議：盡快完善現貨市場規則，從優先調度轉變為可再生能源充分參與現貨市場。同時，隨著電力系統中可再生能源比重的逐步提高，還需要盡快完善輔助服務市場，充分利用各類能源為電力系統提供各項服務，如調峰、調頻等，并使其得到合理收益和補償。
爭取我國碳中和國際話語權的重點方向
為配合建立公平高效的碳中和相關市場，需要更好加強碳中和國際合作，爭取更為有力的對外傳播話語權。當前應重點關注 2個方向。
以科研為先導，加強發展中國家碳中和國際合作。應對氣候變化需要廣泛的全球合作，但是在新發展格局條件下，應當有重點選擇合作領域與合作對象。考慮到科研合作是全球共識，爭議較小，同時廣大發展中國家具有與中國相近的碳消費結構，建議： 繼續深化碳中和科技和經濟領域的國際合作，特別是加強與中國具有相近碳消費結構的發展中國家的合作，帶動發展中國家爭取碳權利、共同進步。 聯合發展中國家廣泛加入碳中和相關國際組織和標準化機構，參與碳中和相關國際標準的制定，積極推介綜合考量生產和消費端碳排放權利的模型、工具和監測體系等，主動設定未來碳中和國際博弈規則。 擴大碳中和領域國家科技計劃項目的開放力度，鼓勵發展中國家科研人員申請或與我方聯合申請碳中和科研項目。條件允許時，可考慮定向設立面向發展中國家的碳中和研究基金。 當前可考慮在“一帶一路”倡議框架下，依托“一帶一路”國際科學組織聯盟（ANSO），成立沿線國家科研機構、大學與國際組織共同參與的碳中和國際科學合作委員會或類似機構，加強碳中和科學、技術、創新和能力建設，圍繞氣候變化下的生態、環境、民生、福祉的實際問題，開展綜合性、實質性的國際科技合作。條件成熟時，可視情況將ANSO框架下的碳中和國際科學合作委員會轉化或升級為獨立的專門組織。
全面考量碳排放權利，完善新型碳中和傳播體系。考慮到生產端碳排放權利已成為國際社會的主流，很難短時間內完全放棄或轉向。因此，從可操作性角度出發，建議我國盡快綜合考量生產和消費端碳排放權利，完善新型碳中和國際傳播和談判話語體系，為碳中和目標營造有利的外部輿論環境。建議： 推動我國盡快建立面向碳中和系統的監測、計算、報告、檢核標準體系，從“收”“支”兩端、“生產”“消費”兩源摸清家底，保證我國話語權。 進一步研究和豐富碳中和的科學內涵，分別針對消費端碳中和、生產端碳中和及全面碳中和目標，開展路線圖的前瞻性預研，充分做好各種局面下的政策儲備，爭取主動和先機。 以我為主，牽頭國際社會加緊開展全球生產端和消費端碳排放核算研究，全面掌握全球碳排放的時空和人群分布，科學界定“生存性排放”“奢侈性排放”和“浪費性排放”的紅線標準，為未來排放權分配和階梯式征稅提供可靠依據。 積極組織碳中和主題的全球科學會議和交流論壇，在國際科學界主動設計設置消費端碳排放議題，廣泛傳播“以碳消費定碳責任”的科學觀念，逐步使人均碳消費權利平等的思想深入人心，成為全球共識。
（作者：鄒樂樂，落基山研究所；王溥、孫翊，中國科學院科技戰略咨詢研究院、中國科學院大學公共政策與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）