中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊2021?年?12?月?24?日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議審議通過了《中華人民共和國科學技術(shù)進步法（修訂草案）》；這是我國唯一一部以“進步”為名的法律在發(fā)布實施?28?年后，迎來的第二次重大修訂。修訂后的《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》（以下簡稱《科技進步法》）已于?2022?年?1?月?1?日起正式實施。

相比于?2007?年?12?月的第一次法律修訂和近期其他科技創(chuàng)新相關(guān)法律的修改（表?1），本次修訂無論是在立法形勢、社會期待，還是在條款修訂規(guī)模、體例框架變化和規(guī)則制度創(chuàng)制方面都發(fā)生了更廣泛、更復雜、更深刻的變化。在體例上，《科技進步法》從原有法律的?8?章增加為?12?章，新增了“基礎(chǔ)研究”“區(qū)域科技創(chuàng)新”“國際科技合作”和“監(jiān)督管理”4?個全新的章節(jié)。同時，在條文數(shù)量上，從原有法律的?75?條大幅增加到?117?條；條款文字規(guī)模幾乎翻倍，即從?8?700?余字擴增到?15?800?余字。從條文修改的強度來看，除原有法律第?9?條（財政投入）、第?45?條（現(xiàn)代院所制度）、第?59?條（科技經(jīng)費）、第?63?條（整合國家科研基地）4?條內(nèi)容未作修改外，其他原有法律條文均有不同程度的修改和調(diào)整。從法律體例結(jié)構(gòu)的重大變化、條文修訂的規(guī)模和強度可以看出此次《科技進步法》的修訂并非局部性調(diào)整，而是立足新時代科技創(chuàng)新法律制度發(fā)展而進行的全面性、系統(tǒng)性修訂，甚至其修訂強度和規(guī)模并不亞于一次重新立法。

毋庸置疑，這是我國科技立法發(fā)展中的又一重大里程碑，也是加快實現(xiàn)我國科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措和重要法治保障。 

我國科技立法面臨的制度挑戰(zhàn)

隨著現(xiàn)代科學技術(shù)的快速發(fā)展，科學、技術(shù)與創(chuàng)新已經(jīng)深刻嵌入了人類經(jīng)濟社會的全部領(lǐng)域，科學技術(shù)已經(jīng)成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的第一生產(chǎn)力，創(chuàng)新也正在成為引領(lǐng)我國國家發(fā)展的第一動力。與之相應，世界范圍內(nèi)與科學技術(shù)、創(chuàng)新有關(guān)的各類法律現(xiàn)象在近?20?年里也出現(xiàn)爆發(fā)式增長，與科學技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的法律制度無論是規(guī)模數(shù)量還是類型種類都得到極大拓展。科技法律作為一類客觀存在的、新興的法律領(lǐng)域也已經(jīng)成為現(xiàn)代法律體系的重要組成部分。適應科技進步和創(chuàng)新發(fā)展的制度調(diào)整與規(guī)則創(chuàng)新，既是現(xiàn)有法律制度和法律秩序現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵標志。

但同時，隨著科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系更加緊密，科技創(chuàng)新法律體系的基本構(gòu)架也不斷被重塑。無論是我國科技立法實踐還是他國經(jīng)驗，科技創(chuàng)新法律都經(jīng)歷了從重點關(guān)注“科技自身發(fā)展”到“科技促進經(jīng)濟發(fā)展”，再到“全面創(chuàng)新驅(qū)動全面發(fā)展”的?3?個階段。面對全面創(chuàng)新時代的來臨，我國科技創(chuàng)新法治體系建設(shè)目前正面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。

國際競爭態(tài)勢變化使得科技立法受國際因素影響更深

當前，世界政治經(jīng)濟格局面臨深度調(diào)整，發(fā)展的不穩(wěn)定、不確定因素增加，科技創(chuàng)新成為大國戰(zhàn)略博弈的核心領(lǐng)域和重要戰(zhàn)場。發(fā)達經(jīng)濟體積極推動制定競爭中立、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、環(huán)境與勞工標準等新國際規(guī)則，進一步擠壓發(fā)展中經(jīng)濟體的科技創(chuàng)新法律制度空間。但同時，科技領(lǐng)域更為激烈的國際競爭，也迫切需要我國更好地發(fā)揮中國特色科技法制對促進科技創(chuàng)新的制度保障和激勵作用。這種矛盾將導致我國科技創(chuàng)新制度與國際相關(guān)規(guī)則的一致性問題越發(fā)凸顯。

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深度挑戰(zhàn)現(xiàn)有科技立法范式

全球科技創(chuàng)新進入空前密集活躍的時期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的周期大幅縮短；人工智能、腦科學、基因編輯、新材料等前沿領(lǐng)域的突破，將使社會生產(chǎn)和人類生活方式發(fā)生根本改變。這些在科技創(chuàng)新領(lǐng)域出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新發(fā)展，要求科技創(chuàng)新法律和政策進一步為科技創(chuàng)新提供高質(zhì)量的法制保障。但同時，以信息技術(shù)和生物技術(shù)為代表的新技術(shù)廣泛應用，釋放了巨大的創(chuàng)新潛力，也帶來了風險挑戰(zhàn)。比如，存在忽視社會效益，片面利用科技手段追求經(jīng)濟利益，以及缺乏制度規(guī)制導致新技術(shù)濫用等問題。因此，需要科技創(chuàng)新法律進一步健全完善新技術(shù)法律治理的頂層設(shè)計，調(diào)整現(xiàn)有以促進、鼓勵為核心機制的法律范式，強化規(guī)范和監(jiān)督機制，健全科技創(chuàng)新法律責任機制，構(gòu)建規(guī)制新技術(shù)濫用風險的基本規(guī)則秩序。

厘清科技治理基礎(chǔ)關(guān)系、實現(xiàn)科技基礎(chǔ)制度法制化，成為健全完善科技立法體系的關(guān)鍵

我國現(xiàn)行科技創(chuàng)新制度體系中，科技政策數(shù)量龐大，而科技立法則相對少得多，重政策、輕法律的情況比較突出。而且，現(xiàn)有的科技立法在一定程度還存在著原則性、政策性傾向，鼓勵促進多、規(guī)范約束少，總體位階低、制度剛性總體不足；另外，科技立法涉及部門負責，也導致立法存在條塊分割、更新修改緩慢。全國人民代表大會常務(wù)委員會（簡稱“全國人大常委會”）組織的《科技進步法》和《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》（以下簡稱《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》）的實施情況檢查中均發(fā)現(xiàn)科技創(chuàng)新法律實施，特別是創(chuàng)新激勵制度的落實完善，受到行政管理因素影響的情況仍然比較常見。此外，我國現(xiàn)行科技創(chuàng)新法律的行政色彩鮮明，過強的政策性和回應型立法，導致科技法規(guī)與科技政策的關(guān)系模糊，科技法律與其他法律之間的適應與協(xié)調(diào)明顯受阻。例如，在?2007?年第一次修訂后《科技進步法》的條文表述中，“鼓勵”出現(xiàn)了?29?次，“支持”出現(xiàn)?13?次，“促進”出現(xiàn)?8?次，但“權(quán)利”和“權(quán)益”僅出現(xiàn)?6?次和?4?次。

部門法、行業(yè)法思路主導，全面創(chuàng)新法律制度存在明顯缺項

從我國現(xiàn)有科技法理論來看，科技法大致包括?2種理解：以科學技術(shù)活動為調(diào)整對象的科技部門法和以科學技術(shù)領(lǐng)域或者科學技術(shù)事業(yè)為調(diào)整范圍的科技行業(yè)法。其中，科學技術(shù)活動又被按照民事主體與行政主體劃分為，作為民事活動的科技活動和作為行政管理的科技管理活動?2?種。《科技進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》和《中華人民共和國科學技術(shù)普及法》（以下簡稱《科普法》）本質(zhì)上都是以科學技術(shù)管理活動為法律調(diào)整對象的。此外，在涉及科技創(chuàng)新的行政法規(guī)方面，一般也是以科學技術(shù)活動管理為調(diào)整對象。

但實際上，按照我國憲法關(guān)于科學技術(shù)與創(chuàng)新的規(guī)定（圖?1），科技立法至少應當包括?3?個方面的內(nèi)容：①落實、細化國家發(fā)展科技事業(yè)的憲法責任；  ②保障公民的科學研究自由與合法權(quán)利；③明確政府領(lǐng)導和管理科技工作的職權(quán)及其行使方式。這其中，既有科研自由與法律規(guī)制的關(guān)系，也有科技管理中政府與市場作用的關(guān)系，還有科技發(fā)展中國家與社會場域的關(guān)系問題等。 

2021年《科技進步法》修訂的制度回應

正是基于前文所述的背景和環(huán)境，《科技進步法》修改正式啟動，并經(jīng)過?4?年的修改于?2021?年?12?月24?日第二次審議后通過，完成《科技進步法》第二次修訂。

此次法律修訂的立足點

習近平總書記明確指出，“要堅持科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新‘雙輪驅(qū)動’，以問題為導向，以需求為牽引，在實踐載體、制度安排、政策保障、環(huán)境營造上下功夫，在創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境等方面持續(xù)用力，強化國家戰(zhàn)略科技力量，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”。因此，加快《科技進步法》修訂進程是保障高水平科技自立自強、實現(xiàn)世界科技強國的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、系統(tǒng)性的制度安排，是未來?5?年構(gòu)建科技創(chuàng)新基礎(chǔ)制度和推進科技體制基礎(chǔ)改革的關(guān)鍵舉措。

在法治方面，習近平總書記要求，“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，填補空白點、補強薄弱點”。因此，加快《科技進步法》修訂進程是全面依法治國的必然要求，也是健全完善我國社會主義法律體系的客觀需要，更是科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

從科技法到創(chuàng)新法的轉(zhuǎn)變

“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的重要論斷被正式寫入?1993?年?7?月頒布的《科技進步法》，確立了《科技進步法》在我國科學技術(shù)領(lǐng)域中基礎(chǔ)性法律的地位。此次法律修訂是《科技進步法》實施?28?年以來首次對立法宗旨、指導方式和創(chuàng)新體系等頂層設(shè)計制度進行全面更新。新《科技進步法》從立法宗旨、指導方針、國家創(chuàng)新體系、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新評價、原始創(chuàng)新、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)新人才、區(qū)域創(chuàng)新、創(chuàng)新合作、創(chuàng)新調(diào)查等方面，全面突出創(chuàng)新的制度地位，全面聚焦創(chuàng)新體系建設(shè)，全面重構(gòu)原有法律的規(guī)則體系邏輯，全面強化創(chuàng)新權(quán)益保障。修訂后的《科技進步法》中直接使用“創(chuàng)新”表述的規(guī)定從?1993?年版本的?2?處、2007?年版本的?30?處，大幅增加為?105?處，在一定程度上實現(xiàn)了《科技進步法》從科技法向創(chuàng)新法的定位升級。

新《科技進步法》的創(chuàng)新法屬性，突出體現(xiàn)在以下兩個方面：

將黨和國家關(guān)于創(chuàng)新的新思想、新論斷、新要求固化為法律規(guī)定。“發(fā)揮……創(chuàng)新第一動力、人才第一資源作用……，推動科技創(chuàng)新支持和引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展”、“走中國特色自主創(chuàng)新道路”、“堅持新發(fā)展理念，堅持科技創(chuàng)新在國家現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”、“實施人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”、“建設(shè)科技強國”、“加強原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強”、“支撐實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，催生新發(fā)展動能”、“四個面向”要求和“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”等作為立法宗旨、指導方針、基本原則，以及國家創(chuàng)新體系建設(shè)等總則規(guī)定的重要內(nèi)容，都被正式寫入國家法律。并且，通過后續(xù)章節(jié)中具體制度設(shè)計的配套銜接得以在《科技進步法》規(guī)則中全面貫徹和落實。

將完善國家創(chuàng)新體系調(diào)整為《科技進步法》的制度主線。在?2007?年將“建構(gòu)國家創(chuàng)新體系”作為“科學技術(shù)工作方針”內(nèi)容寫入法律的基礎(chǔ)上，新《科技進步法》進一步在“總則”中增設(shè)了創(chuàng)新體系建設(shè)專門條款（第?4?條），并將這一條文置于“總則”極為靠前的位置，以突出創(chuàng)新體系建設(shè)對于國家科技創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性作用，明確規(guī)定“國家完善高效、協(xié)同、開放的國家創(chuàng)新體系，統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，健全社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制”，“促進各類創(chuàng)新主體緊密合作、創(chuàng)新要素有序流動、創(chuàng)新生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，提升體系化能力和重點突破能力，增強創(chuàng)新體系整體效能”。

此外，新《科技進步法》通過章節(jié)體例和條文邏輯的調(diào)整與重構(gòu)，將制度規(guī)范主線從促進科技活動調(diào)整到了建構(gòu)完善國家創(chuàng)新體系之上。例如，新《科技進步法》將原有法律中“科學研究、技術(shù)開發(fā)與科學技術(shù)應用”章節(jié)，從創(chuàng)新鏈視角重新調(diào)整為“基礎(chǔ)研究”和“應用研究與成果轉(zhuǎn)化”兩章，并且系統(tǒng)完善了產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、科技成果中試、工程化和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)及應用，以及新技術(shù)應用包容審慎監(jiān)管等強化創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈融合的制度內(nèi)容。此外，新《科技進步法》將原有法律中“企業(yè)技術(shù)進步”章節(jié)名稱修訂為“企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”，并在“保障措施”前新增“區(qū)域科技創(chuàng)新”和“國際科學技術(shù)合作”兩章，從而形成了以基礎(chǔ)研究體系、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系、企業(yè)創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、開放創(chuàng)新體系和創(chuàng)新監(jiān)管體系為內(nèi)容的新型國家創(chuàng)新體系法治系統(tǒng)。

打通法治與改革雙向互動

我國科技立法發(fā)展與歷次科技體制改革相伴相生，科技立法成為回應科技體制改革制度訴求，確認體制機制改革成果的重要方式。比如，我國科研院所治理實現(xiàn)法人化就以所長負責制和科研機構(gòu)自主權(quán)的《科技進步法》確認為結(jié)果。在全面深化改革、努力實現(xiàn)高水平科技自立自強的背景下，新《科技進步法》在實現(xiàn)“在改革中完善法治”的基礎(chǔ)上，進一步向“在法治下推進改革”擴展，明確將“統(tǒng)籌科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新”寫入法律，著力圍繞確認重大改革制度成果和授權(quán)保障改革創(chuàng)新兩個方面，建構(gòu)法治與科技改革雙向互動、全面協(xié)同的新機制，在一定程度上實現(xiàn)了從改革結(jié)果法向改革促進法轉(zhuǎn)變。

立法確認重大科技改革先行先試制度成果。科技領(lǐng)域中制度先行先試是推動改革的重要手段，《科技進步法》新增的很多制度規(guī)定都是前期已通過科技規(guī)劃、科技政策或者先行先試改革等方式在一定范圍或條件下實施并取得了較好效果的規(guī)則，因此此次修訂對相關(guān)改革具有立法確認或推廣經(jīng)驗的宣示性功能。例如，第?18?條新增“每年?5?月?30?日為全國科技工作者日”的規(guī)定，就是對?2016?年由《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立“全國科技工作者日”的批復》這一改革舉措的固化與上升。再如，第?21?條支持對象增加“團隊建設(shè)”，也是對?2000?年以來國家自然科學基金創(chuàng)新群體項目和?2018?年《國務(wù)院關(guān)于全面加強基礎(chǔ)科學研究的若干意見》中改革舉措的法律化。此外，第?32?條修改完善的“中國版拜杜法規(guī)則”和新增的第?33?條，是對?2012?年以來科技成果權(quán)屬先行先試改革成果的上升與固化，其中還進一步明確“按照國家有關(guān)規(guī)定推進知識產(chǎn)權(quán)歸屬和權(quán)益分配機制改革，探索賦予科學技術(shù)人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或者長期使用權(quán)制度”。

立法授權(quán)、保障科技體制全面創(chuàng)新改革。除了上升固化改革成果外，新《科技進步法》也按照全面依法治國要求為后續(xù)改革提供充分的法治保障。在強化國家戰(zhàn)略科技力量方面，《科技進步法》明確了國家戰(zhàn)略科技力量的組織構(gòu)成，“國家實驗室、國家科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)、高水平研究型大學、科技領(lǐng)軍企業(yè)為重要組成部分的國家戰(zhàn)略科技力量”（第?4?條）；明確了國家實驗室設(shè)立運行的基本機制，規(guī)定“國家在事關(guān)國家安全和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大科技創(chuàng)新領(lǐng)域建設(shè)國家實驗室，建立健全以國家實驗室為引領(lǐng)、全國重點實驗室為支撐的實驗室體系，完善穩(wěn)定支持機制”（第?48?條）。在建構(gòu)核心技術(shù)攻關(guān)體系方面，明確攻關(guān)體系的協(xié)調(diào)機制、舉國體制、能力建設(shè)與機構(gòu)建設(shè)，規(guī)定國家“建立和完善科研攻關(guān)協(xié)調(diào)機制……推動關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控”（第?27?條），“完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)舉國體制，……系統(tǒng)布局具有前瞻性、戰(zhàn)略性的科學技術(shù)重大項目，超前部署關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)”（第?28?條）。在科研組織創(chuàng)新方面，首次在立法中引入了新型研發(fā)機構(gòu)、科技創(chuàng)新中心、綜合性科學中心等新概念，明確“國家支持發(fā)展新型研究開發(fā)機構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發(fā)展模式，引導新型創(chuàng)新主體聚焦科學研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)”（第?56?條）。 

2021?年《科技進步法》修訂的制度創(chuàng)新

人才制度體系化

在?2007?年修法確立的以企業(yè)為主體的、有利于自主創(chuàng)新和市場化環(huán)境基礎(chǔ)上，此次修訂進一步深化有利于全面創(chuàng)新的制度生態(tài)系統(tǒng)，突出強化人才第一資源作用，通過法律規(guī)則構(gòu)建“以人民為中心”的創(chuàng)新制度環(huán)境。修改后的法律條文中，涉及科學技術(shù)人員的規(guī)定共?63?處，涉及人才的規(guī)定則有?37?處；而原有法律條文中涉及科學技術(shù)人員的規(guī)定僅有?34?處，涉及人才的規(guī)定更少，只有?6?處。

突出科技人才創(chuàng)新法律主體地位。新《科技進步法》將“基礎(chǔ)研究”單獨成章并置于第?2?章的位置，并不是簡單地將基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化按照線性的創(chuàng)新鏈分割開，從技術(shù)邏輯上片面地宣誓基礎(chǔ)研究的某種重要性；而是彰顯了科技立法整體思路從“以技術(shù)為主”回歸“以人為本”的制度視角，從服務(wù)科技促進發(fā)展回歸保障科技創(chuàng)新的源頭和根本動力。可以說，2007?年修訂時單獨設(shè)立“企業(yè)技術(shù)進步”并置于第?3?章的位置以體現(xiàn)企業(yè)創(chuàng)新主體地位，那么?2021?年的修訂單獨設(shè)立“基礎(chǔ)研究”章節(jié)并置于更前的位置，則是體現(xiàn)了創(chuàng)新以人為本的法律地位。實際上，“基礎(chǔ)研究”的首條規(guī)定（第?19?條）就鮮明地宣示了這樣地制度立場，即“國家加強基礎(chǔ)研究能力建設(shè)，尊重科學發(fā)展規(guī)律和人才成長規(guī)律，強化項目、人才、基地系統(tǒng)布局，為基礎(chǔ)研究發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件和有力的制度保障”。其后，該章又分別規(guī)定了國家自然科學基金“支持人才培養(yǎng)和團隊建設(shè)”（第?21?條）；“國家加大基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)力度，強化對基礎(chǔ)研究人才的穩(wěn)定支持，提高基礎(chǔ)研究人才隊伍質(zhì)量和水平”“鼓勵和吸引優(yōu)秀科學技術(shù)人員投身基礎(chǔ)研究”（第?23?條），以及“國家支持高等學校加強……基礎(chǔ)研究人才培養(yǎng)”（第?25?條）等人才制度。

系統(tǒng)健全科技人才保護法律制度。新《科技進步法》系統(tǒng)地從維護社會地位、保護合法權(quán)益、提高創(chuàng)新激勵、減少不合理科研管理等?4?個方面健全完善了科技人才法律制度。例如，在立法中首次規(guī)定“每年?5?月?30?日為全國科技工作者日”（第?18?條）；明確“禁止以任何方式和手段不公正對待科學技術(shù)人員及其科技成果”（第?57?條）；明確國家“保護科學技術(shù)人員自由探索等合法權(quán)益”（第?8?條）；明確“國家實行以增加知識價值為導向的分配政策”（第?33?條），利用財政性資金設(shè)立的科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)和高等學校的科技人員在一定條件下“可以從事兼職工作獲得合法收入”，“技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動的獎酬金提取，按照科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，“鼓勵科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)、高等學校、企業(yè)等采取股權(quán)、期權(quán)、分紅等方式激勵科學技術(shù)人員”（第?60?條）；“避免重復性檢查和評估，減輕科學技術(shù)人員項目申報、材料報送、經(jīng)費報銷等方面的負擔，保障科學技術(shù)人員科研時間”（第?64?條），“關(guān)心孕哺期女性科學技術(shù)人員”（第?66?條）。

實現(xiàn)人才保護責任和創(chuàng)新免責重要制度突破。一方面，首次將違反《科技進步法》人才保護規(guī)定的行為納入法律責任的范圍，明確“違反本法規(guī)定，濫用職權(quán)阻撓、限制、壓制科學技術(shù)研究開發(fā)活動，或者利用職權(quán)打壓、排擠、刁難科學技術(shù)人員的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。另一方面，對承擔探索性強、風險高研發(fā)項目的科技人員實行勤勉免責（第?68?條），對利用財政資金設(shè)立的科研機構(gòu)、高等學校和企業(yè)相關(guān)負責人在創(chuàng)新探索過程中的失誤偏差實行盡職合規(guī)免責（第?97?條）。

全面擴寬人才支持制度的適用范圍。新《科技進步法》不但保持、提高并強調(diào)了對青年科學技術(shù)人員、少數(shù)民族科學技術(shù)人員、女性科學技術(shù)人員的相關(guān)平等權(quán)利與支持措施特別保護和支持，還增加了對戰(zhàn)略科學家、科技領(lǐng)軍人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才和老年科技人員等特殊人群的專門規(guī)定，并進一步系統(tǒng)完善了外籍科技人員來華在華開展創(chuàng)新活動的制度性支持與便利化機制。例如，新增了“鼓勵在華外資企業(yè)、外籍科學技術(shù)人員等承擔和參與科學技術(shù)計劃項目”（第?83?條）、“科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)及其他科學技術(shù)組織可以根據(jù)發(fā)展需要，聘用境外科學技術(shù)人員”（第?84?條）的規(guī)定。

科技治理法治化

科技立法是科技治理體系的關(guān)鍵內(nèi)容。《科技進步法》作為我國科技領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，是我國科技治理體系法治化的制度標志，也直接反映了我國科技治理體系法治化的制度框架和發(fā)展思路。此次修訂著力推動科技治理現(xiàn)代化，進一步厘清創(chuàng)新治理與科技管理、基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新、全國與區(qū)域、開放與合作、發(fā)展與安全在創(chuàng)新發(fā)展中的制度關(guān)系。

強化決策法治化，補齊國家科技治理制度短板。在?2007?年確立的科技進步法治框架基礎(chǔ)上，新《科技進步法》系統(tǒng)補齊國家科技治理體系基本制度的短板或弱項，全面強化黨對科技工作的全面領(lǐng)導、健全國家科學技術(shù)決策咨詢制度、優(yōu)化地方科技創(chuàng)新事權(quán)制度。例如，科技決策制度的法治化一直受到學界關(guān)注，2007?年《科技進步法》修訂將最初的科學決策原則擴展為“推進決策的科學化、民主化”，并增加了建立咨詢和決策機制的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，新《科技進步法》進一步規(guī)定“推進決策的科學化、民主化和法治化”，并通過新增“發(fā)揮智庫作用，擴大公眾參與，開展科學評估”等法定方式“改革完善重大科學技術(shù)決策咨詢制度”（第?99?條）。 

健全國家科技安全治理機制。新《科技進步法》系統(tǒng)增加了保障國家科技安全和規(guī)制科技創(chuàng)新風險的科技安全治理機制。其中，針對國家科技安全，首次增加規(guī)定明確“國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提高科技安全治理能力，健全預防和化解科技安全風險的制度機制”（第?5?條），“國家完善共性基礎(chǔ)技術(shù)供給體系，促進創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全”（第?26?條），“國家完善國際科學技術(shù)研究合作中的知識產(chǎn)權(quán)保護與科技倫理、安全審查機制”（第?82?條），以及“加強科學技術(shù)保密能力建設(shè)”（第?106?條）。

全面升級科技治理體系法律框架。新《科技進步法》圍繞基礎(chǔ)研究、區(qū)域創(chuàng)新、開放合作等領(lǐng)域全面升級國家科技治理體系法律框架。上述修訂在立法層面上回應了當前科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)變革的趨勢需求，體現(xiàn)了我國科技創(chuàng)新發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)和國家科技創(chuàng)新格局的戰(zhàn)略調(diào)整，并進一步從法律框架上更加清晰地界定了基礎(chǔ)研究、區(qū)域創(chuàng)新、開放合作與科技安全在我國科技治理體系中的定位。如果說?1993?年《科技進步法》在國家科技治理體系法治化上實現(xiàn)了促進科技與經(jīng)濟的制度性結(jié)合，2007?年修訂理順了政府和市場在促進科技進步中的關(guān)系定位，突出企業(yè)主體地位和市場資源配置決定性作用；那么，此次修訂則嘗試進一步厘清了長期影響我國科技創(chuàng)新發(fā)展的?4?對關(guān)鍵性制度關(guān)系：基礎(chǔ)研究與應用開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化在創(chuàng)新體系中的優(yōu)位關(guān)系，中央與地方在科技創(chuàng)新事權(quán)上的配置關(guān)系，本國科技創(chuàng)新與對外開放、國際合作在創(chuàng)新促進政策上的協(xié)同關(guān)系，以及科技發(fā)展與科技安全、監(jiān)督管理在國家安全層面上的統(tǒng)籌關(guān)系。這充分反映了，黨的十八大以來中央對國家科技治理體系現(xiàn)代化規(guī)律認識的深化，以及對我國建設(shè)世界科技強國目標路徑和部署的重大進展。

基礎(chǔ)制度法定化

由于對科技活動法律治理規(guī)律認識的階段性，我國科技領(lǐng)域的大量基礎(chǔ)制度事實上長期以來都主要以科技規(guī)劃、科技政策等規(guī)范性文件形式存在，這導致科技基礎(chǔ)制度效力位階低、規(guī)則穩(wěn)定差、適用協(xié)調(diào)難、約束剛性弱。此次《科技進步法》修訂就重點圍繞支持全面創(chuàng)新的基本制度進行了較為系統(tǒng)的增補完善和修訂，初步實現(xiàn)了支持全面創(chuàng)新的關(guān)鍵法律規(guī)則體系化和關(guān)鍵制度要素法定化。

實現(xiàn)科技評價制度要素法定化。全社會都普遍關(guān)注的科技評價制度，此次修訂后相關(guān)條文數(shù)量從原有法律的?3?條大幅增加到了?9?條，全面覆蓋了人才、項目、機構(gòu)與活動評價，以及基礎(chǔ)研究、企業(yè)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化等不同評價場景，并將科技評價中應當遵循的科技創(chuàng)新規(guī)律、人才成長規(guī)律和評估管理規(guī)律固化為立法形式。在總體規(guī)則方面，“總則”第?14?條規(guī)定“國家建立和完善有利于創(chuàng)新的科學技術(shù)評價制度”，“科學技術(shù)評價應當……以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導向，根據(jù)不同科學技術(shù)活動的特點，實行分類評價”。在人才評價方面，新增了“完善戰(zhàn)略科學家、科技領(lǐng)軍人才等創(chuàng)新人才和團隊的……評價機制”（第?58?條）和“對從事不同科學技術(shù)活動的人員實行不同的評價標準和方式，突出創(chuàng)新價值、能力、貢獻導向，合理確定薪酬待遇、配置學術(shù)資源、設(shè)置評價周期”（第?63?條）的規(guī)定；在項目評價方面，增加了國家“強化對項目實效的考核評價”（第?101?條）的規(guī)定；在創(chuàng)新活動評價方面，新增了國家“建立與基礎(chǔ)研究相適應的評價體系和激勵機制”（第?23?條），“國有企業(yè)應當建立健全有利于技術(shù)創(chuàng)新的……考核評價制度”（第?46?條），以及國家建立健全科技統(tǒng)計、創(chuàng)新調(diào)查制度“評價國家創(chuàng)新能力”（第?105?條）的規(guī)定。

實現(xiàn)科技行政監(jiān)督管理制度類型化。與科技立法一貫突出保障促進功能不同，此次修訂在科技立法中首次實現(xiàn)監(jiān)管基本制度專門化、類型化，將涉及科技行政管理與監(jiān)督的基本事項歸并集中，設(shè)立“監(jiān)督管理”專章并置于“法律責任”前，有效銜接違規(guī)違法行為監(jiān)管與法律責任追究機制，讓科技監(jiān)管更有效、法律責任更落實。新《科技進步法》健全完善科技法治化建設(shè)、科技決策制度、財政科技資金管理、國家科技計劃項目管理、科技資源管理、科技倫理、科研誠信、科技統(tǒng)計、創(chuàng)新調(diào)查、科技保密、科技安全與失范風險等科技管理的基本制度。其中，科研誠信失信記錄、財政科技資金績效管理制度、設(shè)立國家科技倫理委員會，以及禁止學術(shù)論文買賣、代寫、代投等監(jiān)管規(guī)則都是首次寫入國家法律。 

新《科技進步法》實施可能面臨的挑戰(zhàn)

總體來看，此次修訂在內(nèi)容和時機上高度契合黨中央關(guān)于我國科技發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，必將有利于加快“推進科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度”，在科技立法領(lǐng)域“填補空白點、補強薄弱點”。但同時，由于此次修訂涉及新增、修改和調(diào)整的條文數(shù)量龐大，制度規(guī)則變化明顯，雖與國家科技體制改革進程契合度高，但未來在法律實施上可能仍然存在著一些挑戰(zhàn)。

新《科技進步法》在涉及事項方面覆蓋范圍更廣，也就必然意味著與我國其他法律之間的協(xié)調(diào)因素和關(guān)系更復雜。這其中，既有與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）等基本法律的銜接，也有與《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國生物安全法》等同位階法律的協(xié)調(diào)。例如，“職務(wù)科技成果所有權(quán)和使用權(quán)”表述中的“所有權(quán)”是否與《民法典》第?240?條的定義一致，以及這一權(quán)利的設(shè)立、變更和行使是否適用《民法典》第?2?編第?2?分編所有權(quán)部分的法律規(guī)則等。

新《科技進步法》突破了科技領(lǐng)域和科技行業(yè)的框架，從科技法向創(chuàng)新法的轉(zhuǎn)變、從基本法向綜合法的擴展，也必然意味著法律實施落地還需要更為全面的法規(guī)制度配套協(xié)調(diào)。加快科技創(chuàng)新體系化立法的進程，將成為下一步保障法律有效實施的關(guān)鍵。但是，目前我國科技立法欠賬較多，立法資源整體緊張。因此，如何保障《科技進步法》修訂創(chuàng)造出來的制度紅利能夠持續(xù)發(fā)揮作用，還需要進一步解放思想，通過改革現(xiàn)有科技立法體制機制，激活地方性立法和第三方立法研究與支撐資源，盡快啟動科研機構(gòu)、科技人員專門立法，以及科技評價、科技監(jiān)督、科技安全配套立法。

新《科技進步法》賦予地方更大科技創(chuàng)新事權(quán)，也就意味著統(tǒng)一的創(chuàng)新市場、科技基礎(chǔ)制度與按照行政區(qū)域劃分的制度配置和資源管理之間的關(guān)系可能更為緊張。例如，第?78?條規(guī)定“國家鼓勵地方積極探索區(qū)域科技創(chuàng)新模式，尊重區(qū)域科技創(chuàng)新集聚規(guī)律，因地制宜選擇具有區(qū)域特色的科技創(chuàng)新發(fā)展路徑”，這是否意味著地方可以實施與《科技進步法》規(guī)定不同的科技創(chuàng)新制度規(guī)則，是否會削弱或者減弱《科技進步法》作為科技領(lǐng)域基本性法律的地位，以及是否會影響到關(guān)鍵性科技基礎(chǔ)制度實施的效果等。特別是，區(qū)域差異化的科技創(chuàng)新規(guī)則是否會影響或者限制創(chuàng)新要素的市場化配置和自由流動。

（作者：肖尤丹，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院、中國科學院大學 公共政策與管理學院；《中國科學院院刊》供稿）

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