中國網/中國發展門戶網訊  基礎研究是科技創新的動力之源。基礎研究的根本使命是探索未知的科學規律，構建科學知識體系，其發展水平決定一個國家科技創新的深度和廣度。沒有高水平的基礎研究的持續支撐，就難以產生原始創新突破，以及形成系統的核心技術體系。高水平基礎研究已經成為我國躋身世界科技強國的必要條件，也是建設創新型國家的根本動力和發展源泉。

世界科技強國首先是基礎研究強國。我國科技雖然近年來取得長足進步，但是目前距離基礎研究強國目標仍有較大差距。“當今世界正經歷百年未有之大變局”，在新的發展格局下加強基礎研究已經成為提高我國原始性創新能力，實現科技自立自強的重要戰略途徑。因此，需要持續跟蹤國際科技強國的基礎研究發展與治理體系，為提升我國基礎研究能力營造良好的制度環境，以更好應對國際新競爭新態勢。

基礎研究是美國高科技經濟的命脈。作為世界科技強國，二戰后美國的基礎研究一直保持強勁的引領勢頭。截至2021 年，美國一共獲得了400 個諾貝爾獎，在世界科技強國中遙遙領先。而美國的眾多研究型大學和國家實驗室的基礎研究水平也始終引領全球，成為美國作為世界科技強國及其國家創新體系的基石。

值得注意的是，美國在二戰后建立了明確的法律和政策制度體系來支持基礎研究，法治性特征成為美國國家科學事業發展的重要條件，也是其國家科技政策制度體系的核心。本文系統分析美國基礎研究的法律治理體系，為我國進一步加強和完善基礎研究的法律制度建設提供域外經驗借鑒。 

美國研究事業的發展歷程

1.初始建立階段（1944—1966 年）

1944 年11 月，美國羅斯福總統致信科學研究與發展辦公室（OSRD）主任萬尼瓦爾 ·布什（以下簡稱“布什”），尋求如何在“和平時期”有效支持科學研究。布什在其《科學——沒有止境的前沿》（Science: The Endless Frontier）一書中主張：科學在滿足美國經濟、國家安全和社會需求方面發揮著至關重要的作用。布什認為科學研究投入應當被看作是對美國未來的投資。二戰后美國科技政策的主題是通過各種方式支持基礎研究，依據國家優先領域發展應用研究，促進大多數領域的開發研究，并對少數具有潛在危險的技術領域進行規制。該階段的主要特征有3 點。

（1）設計并建立支持基礎研究的方式。二戰后，美國設立國家科學基金會（NSF）對基礎研究進行資助。NSF 資助時不區分研究機構的類型，包括私立和公立大學在內的機構均有權獲得聯邦基金的資助；NSF 通過科學評議決定是否給予資助。該階段美國雖然建立了國家科學基金用于支持基礎研究，但是規模很小，并沒有引起該國決策者的注意。當時美國的基礎研究主要由幾個部門分別進行資助：1946 年成立的海軍研究辦公室（ONR）率先為大學涉及與海軍任務有關的各種主題的基礎研究提供資金，并建立了一項基礎研究支持計劃；1946 年成立的原子能委員會（AEC）也提供原子能方面的基礎研究支持，1975 年被劃分為核能管理委員會和能源研究與開發署（ERDA），后更名為能源部（DOE）；1958 年依據《國家航空和太空法》（National Aeronautics and Space Act of 1958）創立了美國國家航空航天局（NASA），其以實驗室和國家航空咨詢委員會的組織為核心；美國國立衛生研究院（NIH）作為一個使命導向機構，為高水平醫學業務基礎研究提供重要支持。

（2）“使命導向型基礎研究”（mission-oriented basic research）是重點。廣泛考慮國家安全的需求是該階段美國科學政策的重點，國防、空間科學等研究是這一時期關注的焦點。美國聯邦政府部門的相關研究工作主要集中在聯邦實驗室等大型機構，且政府本身就是最終產品的購買者或消費者。

（3）沒有國家科學政策、技術商業化政策。美國聯邦政府內部沒有機構負責制定或執行國家科學政策，美國國會也沒有常設委員會專門討論科學政策問題。當時的市場機制可有效刺激創新活動，美國的工業制造實力能確保研究成果快速市場化，美國政府認為技術商業化的最佳政策就是沒有任何政策。因此，美國聯邦政府支持的基礎研究和應用研究的商業化被認為是自發實現的。

2.停滯階段（1966 年—20 世紀70 年代末）

該階段由于美國深陷民權運動，以及工業化負面后果的出現，使得科學的信念受到嚴重的挑戰，相應地，基礎研究能否有效解決美國面臨的問題也受到了質疑和挑戰。

（1）政府減少了對基礎研究的資助。一方面，政治家和公眾要求基礎研究投資必須迅速產生回報；另一方面，投入減少致使科學家群體之間的分歧越來越大。1970 年《曼斯菲爾德修正案》第203 條規定，該法案授權撥款的任何資金只能用于與軍事功能直接相關的研究。該法案引起廣泛關注，此后美國科學委員會呼吁各個聯邦使命機構（mission agencies）增加對基礎研究的支持。

（2）技術商業化政策獲得關注。由于從基礎研究到實際應用并沒有自動實現，技術商業化政策開始得到關注。1965 年美國國會通過了《國家技術服務法案》（The State Technical Services Act），該法案強調了行業、大學和州政府之間的技術信息交流和咨詢。

（3）將科學技術發展置于公共管控的視角。公眾懷疑不受審查（uncheck）的科技發展是否合理，認為研究開發活動應當闡明其社會目的。1972 年美國國會通過建立技術評估辦公室（OTA），以審查技術的快速發展。OTA 的建立代表了美國聯邦政府應對全球技術變革的嘗試，科學技術的公共管控視角是美國科學政策在這一時期的典型特征。

（4）加強政府政策協調及一致性而設立科學技術政策辦公室。1976 年，美國《國家科學技術政策、組織和優先權法案》獲得通過。該法案對當時美國聯邦政府在科學、技術和工程領域的工作進行審查，并賦予了科學技術政策辦公室（OSTP）廣泛的授權。OSTP 的職責是就美國聯邦政府的主要政策開展科學技術分析和判斷，為總統決策提供建議。自此，OSTP 成為給美國總統提供國家科技政策建議的部門。

3.加速發展階段（20 世紀80 年代—90 年代中后期）

（1）對基礎研究的信念恢復，對基礎研究的資助成為國家優先戰略。基礎科學研究被認為是該時期美國整個科學事業的中心支柱，因此需要恢復高水平的聯邦政府支持。該時期，盡管在政治和經濟領域面臨著嚴峻的挑戰，如1979—1982 年資本主義世界經濟危機，美國聯邦政府基礎研究的投資仍然堅持以年均通脹調整率的速度增長了4.4%。

（2）美國國家實驗室再次受到重視。美國聯邦政府資助的研究中有很大部分由國家實驗室執行，包括 DOE 管轄下的17 家實驗室，美國聯邦政府對大型科學基礎設施進行了大量投資。作為國家戰略科技力量，美國國家實驗室執行面向國家戰略需求的長期科學、技術和實踐研究任務，提供大縱深的基礎研究和世界一流實驗設施。此類實驗室的結構設計更多反映出資助機構的意愿——面向重大基礎科學或應用技術，其研究隊伍主要由一流專業的科學家和工程師組成。

（3）政府開始尋求科技政策共識。美國在20 世紀80 年代面臨著異常復雜的形勢，包括政府財政赤字、經濟衰退和國防開支增加等。同時，隨著科學技術的不斷進步，多個學科發展資金需求的增大，以及計算和信息科學革命的到來，進一步增加了科技政策決策復雜性，使得在更廣泛范圍內科技政策共識的達成至關重要，而 OSTP 在此過程中發揮著重要作用。

（4）注重技術創新政策。從20 世紀70 年代開始，美國出現了一批典型的高科技園區，如波士頓附近的128 號公路、斯坦福大學附近的硅谷等。依據1980 年的《史蒂文森-維德勒技術創新法案》（Wydler Technology Innovation Act），美國商務部設立了工業試驗技術辦公室，其為大學工業技術新中心提供財政資助，美國商務部同時要求國家實驗室承擔技術轉移的責任。1980 年《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）就美國聯邦機構資助大學和其他非營利組織產生的知識產權進行權利下放，積極鼓勵技術轉移。1981年通過的《大學和小企業專利法》（The University and Small Business Patent Act）和1982 年通過的《小企業創新發展法》（The Small Business Innovation Development Act）為美國小企業的技術創新掃清了制度障礙。1981?年通過的《經濟復蘇稅法》（The Economic Recovery Tax Act of 1981）第211 條規定了23% 的研發抵扣稅，以及向大學捐贈科學設備提供稅收抵免。1986 年美國通過《聯邦政府技術轉移法案》（The TechnologyTransfer Act of 1986）以更好地促進美國國家實驗室技術商業化。

4.穩定發展階段（21?世紀初至今）

（1）基礎研究投入結構變化。美國基礎研究的經費來源包括：政府（聯邦和州）、產業、慈善機構。近年來，美國聯邦政府在基礎研究方面的投入實際上有所下降。研究與試驗發展（R&D）投資中，政府的份額從2/3 減少到1/3，產業（industry）投入份額從1/3 增加到了2/3。由于需要應對金融市場的壓力，產業更多投入到開發上，而較少關注研究——貝爾實驗室的衰落就是典型的例子。

（2）科技政策治理結構趨于完善。在行政部門，美國白宮建立了國家科學技術委員會（NSTC）。該委員會由總統主持，成員包括各研究機構的負責人（包括 NSF、NIH 和 NIST 等機構），其目的是協調跨部門科技政策。在國會方面，也形成了解決國家科技問題和與總統政策的協調機制。其中，技術評估局（OTA）就復雜科學技術問題向國會成員提供權威性意見；該機構對于美國科技立法決策產生重要影響。此外，國會研究服務局（CRS）設有資源、科學和技術部門，為國會成員和委員會提供政策分析的工作。

（3）構建競爭性的研究生態系統。2007 年《美國競爭法》出臺（2010 年重新授權），授權聯邦政府在物理、數學和工程基礎研究方面的實際投資增加1 倍。通過改革國家的稅收、專利、移民政策來重建競爭性研究生態系統等。2009 年《美國復蘇與再投資法案》（ARRA）進一步恢復了政府對基礎研究的投資承諾。當前，美國研究事業具備以下4 個特征：①研究系統是分散的、多元化的，有各種各樣的研究人員、研究機構和資助機構。②研究系統具有競爭性，要求研究人員和組織為資金、人才、職位、出版物和其他獎勵而競爭。③研究系統由精英管理，通過同行評議進行質量控制，給予具備競爭力的申請人以資助。④研究事業允許風險存在，直面研究可能失敗的前景。這種復雜性和活力是美國研究事業取得成功的基礎。

美國基礎研究體系——動態高效的復雜系統

1.基礎研究資助體系

美國有20 多個聯邦機構資助科學研究，其中前六大機構包括 DOE、美國國防部（DOD）、NIH、NSF、NASA、美國農業部（USDA）。這六大機構都資助研究事業，包括基礎研究和應用研究，只是側重點有所不同。2020 年主要聯邦機構資助研究的經費構成情況見圖1。其中，NIH 支持醫學、生物學等領域的基礎研究，DOE 則是美國物理學研究的最大支持者，NASA 主要資助航空和空間基礎研究，NSF 資助除了醫學之外的其他基礎研究。上述支持基礎研究的機構中，除了 NSF，其他機構皆為使命導向型研究機構。

綜合相關研究，本文認為，美國聯邦政府資助科學發展的基本模式有2 種：以使命導向型研究機構為主體的中央集中管理和資助模式，以科學家自由探索為主的 NSF 資助模式。國家實驗室系統/聯邦研究中心是使命導向型研究機構的主要載體，使命導向型研究機構資助部分基礎研究。NSF 則負責整個基礎科學事業的健康發展，并填補針對任務導向型研究的資金缺口。

就基礎研究的法律制度而言，美國相應制度包括基礎研究資助機構設立、基礎研究成果商業化的基本制度（表?1）。

2.基礎研究布局

美國基礎研究聚焦于國家目標和社會需求，其基礎研究分為自由探索型和使命導向型2 類。自由探索型基礎研究由知識生產者驅動，以知識的增長為目標，該類研究主要通過 NSF 進行資助。使命導向型基礎研究需廣泛考慮國家安全、社會發展等需求，研究工作主要集中在大型部門或機構，以政府研究機構及國家實驗室為載體；某些情況下，政府本身就是最終產品的購買者或消費者。使命導向型基礎研究的實質意味著作為整體的研究系統不會受到不同類別研究之間嚴格界限的不利影響，最終是由用戶需求推動，而不是知識生產者驅動的。就基礎研究布局來說，NSF主要面向自由探索基礎研究進行資助；美國國家實驗室主要承擔使命導向基礎研究，其資金主要來源于國會撥款；大學則是基礎研究的智力來源及保障力量。

（1）NSF——在塑造美國國家研究工作中起著重要核心作用。NSF 最具變革性的成果是推動美國大學與聯邦政府之間建立了牢固的研究伙伴關系。通過基礎研究資助形式，使得這種研究伙伴關系得以長期存在。此外，NSF 負責整個基礎科學事業的健康發展，負責在各個機構實踐中覆蓋廣泛的國家意圖，并填補了針對那些使命導向型基礎研究的資金缺口，從而確保基礎研究的高質量，保持戰略性研究投入的增長。

（2）美國國家實驗室——與美國國家安全利益緊密相連。二戰期間及其后，大部分美國聯邦政府部門資助的研發項目是由國家實驗室承擔，包括直屬于聯邦機構的實驗室，如 DOE 國家實驗室、NIH 內部實驗室、NASA 中心，以及其他在大學和非聯邦機構設立但為政府服務的聯邦資助型研發中心。美國國家實驗室的研究任務及活動，尤其是受 DOD 和 DOE 資助的研發活動都與美國國家安全利益緊密相連。美國國家實驗室的組織模式是問題驅動型的，為復雜性、多學科、長時間跨度的科學挑戰而進行研究，往往跨越基礎研究和應用研究的界限。

（3）研究型大學——美國基礎研究體系的核心支柱之一。在治理理念中，研究型大學應該是一個有機體（organic），而非一個機械體（mechanism）。美國高水平基礎研究不僅得益于美國大學里規范化的教育和研究訓練，還受益于外來移民、合作伙伴關系、支持性的研究環境，以及研究人員與他人建立的合作網絡——國際學術合作成為一種越來越重要的機制。此外，高水平的基礎研究還需要多個科學領域的齊頭并進發展。真正具有變革性的科技革命通常取決于多個領域的研究突破，一流研究人員需要具備廣泛的專業知識才容易產生原創性科學發現。

3.基礎研究組織管理模式

（1）從美國基礎研究體系的發展歷程看，基礎研究已經演變成一個高度復雜和動態的系統。①具有分散化、多元化特征。例如，NSF 設立面向各大學、研究機構的自由探索資助項目；DOE 科學辦公室也是進行基礎研究資助的機構，每年通過撥款就核物理、基礎能源科學等領域的自由探索研究進行資助；NIH 也是醫學、生物學領域自由探索基礎研究的重要資助者。②基礎研究的支持兼具有穩定性和競爭性。其中，任務導向型基礎研究往往是穩定性的資助；而自由探索基礎研究往往是競爭性的，研究人員和組織需要為資助項目開展激烈的競爭。例如，NSF 通過兩輪評審才能給予資助，即由初步審查小組（IRG）或科學審查小組（SRG）進行初步評審和由國家咨詢委員會進行第二級評審。③寬容的基礎研究資助制度。基礎研究資助允許失敗，積極爭取潛在的巨大回報。這種復雜性和活力是美國基礎研究取得成功的基礎。

（2）基礎研究嵌入并適應全球化進程的激烈競爭。由于基礎研究的特殊性，美國聯邦政府有責任穩定支持基礎研究，以確保研究人員得到充分支持并在全球前沿領域開展工作。例如，DOE 提供了大量資金支持涉及與英國、法國、澳大利亞和日本的科學家進行的重大合作項目等。

簡言之，強大的基礎研究事業需要穩定可靠的公共投資，以維持持續不斷的科學成果產出，確保兼顧國家近期和長遠利益。這一制度安排可能需要數年，甚至數十年來布局；相關投資必須廣泛地分布在所有主要的科學領域，而不僅僅是那些可以預見直接或短期經濟利益的領域。

4.基礎研究事業有力支撐創新

基礎研究，尤其是自由探索基礎研究主要是為了獲得有關現象的新知識，并不考慮具體的應用或用途。而創新則是商業導向的，基礎研究和創新之間存在鴻溝。因此，美國聯邦政府在近10多年來出臺了一系列政策以解決研究系統和創新系統相分離所造成的科學研究與現實需求脫離的問題。

（1）美國聯邦政府注意特別資助研究與開發的結合點。這有助于彌合研究與開發之間的差距，促進有效創新。2008 年《美國競爭法案》中明確了對高風險研究的投入。此外，很多政府計劃為概念驗證階段提供資金支持。例如，NSF 設立的 I-Corps 計劃、NIH 的 I-Corps 計劃都是集中在研究到開發的交接上的資助。

（2）促進《拜杜法案》的進一步完善。美國創新系統中，大學與工業創新之間的聯系依賴于許多不同的渠道，其中包括對學生的培訓、教師咨詢、研究進展的發表及行業資助的研究等，這些通道并行運轉且相互依賴。始于1980 年的所謂“拜杜時代”擴大并維持了這種接觸。“經濟利益而非科學利益是美國《拜杜法案》的關注點。”《拜杜法案》將財政資助形成的研究成果產生的知識產權賦予大學，有效促進了美國大學的技術轉移工作。

（3）加強國家實驗室技術轉移。美國國家實驗室是由聯邦財政資助的，相關研究成果理應為公眾提供更好的服務。盡管國家實驗室的目標是服務于獨特的國家任務，并不為私營部門的經濟利益服務。但是，聯邦政府資助的科學研究成果，可以在美國的經濟中發揮積極作用。當前，美國國家實驗室與行業合作的動力仍然較為薄弱，國家實驗室文化與創新創業不太兼容；國家實驗室與市場關系相對薄弱，將國家實驗室的科學研究成果轉化到市場的渠道和途徑仍在不斷的探索中。

基礎研究項目管理中的法律治理制度

基于研究過程的美國基礎研究法律監管框架見表?2。

（1）資助形式及目標。美國對不同基礎研究類型采取不同的資助協議。“自由探索基礎研究”采取“授予”（grant）協議，使命導向的基礎研究采用“合同”（contract）形式，二者核心區別在于法律性質及目標完全不同。“授予”協議意味著研究主要是為了公共利益的性質，政府沒有獲得任何在傳統契約意義上可測量的、有形的利益，并且也并不要求項目保證成功。而“合同”主要是政府為了實現直接利益而與研究者簽訂的合同，受到合同法的規制，并且要求研究有具體結果。此外，尤其需要強調的是，自由探索基礎研究和使命導向基礎研究的區分與相關的支持機構性質并不等同。例如，NSF 會除了進行“授予”資助外，也會通過簽訂“合同”從私營部門購買相關的商品和服務。而 NIH 雖然主要開展使命導向基礎研究，但是 NIH 每年也都有一部分預算用于資助 NIH 機構之外的其他大學和研究機構開展自由探索基礎研究。

（2）資助經費構成依據及審計制度。從制度出發點來看，NSF 對自由探索基礎研究進行資助主要基于公共政策目的考慮。自由探索基礎研究采用“授予”協議——該協議強制要求受資助人接受資助的條件，申請人需要充分了解并接受構成“授予”協議的條件；經費構成主要由直接經費和間接經費構成，經費必須嚴格按照法律授權撥款目的進行使用。而使命導向基礎研究簽訂的合同中更多體現的是研究成果導向，充分體現了供需關系和平等交易理念。因此，相應地產生了不同的經費審計模式。①被審計對象的不同，“授予”主要針對聯邦政府資助的非政府組織，“合同”針對實施了采購行為的政府部門；②審計的主體不同，“授予”的審計主體為獨立注冊會計師，“合同”的主體為政府總監察長辦公室；③審計性質不同，“授予”為政府部門外的社會審計，“合同”為政府部門內部的政府審計。

（3）資助經費主體責任。“授予”與“合同”最本質的區別在于出資方對協議成果的期望不同，由此導致獲得款項的主體需要承擔的責任也有所不同。   ①在“合同”中，獲得款項的一方必須實現具體結果和成果，通常要求頻繁報告，發起人負有高度的責任。如果未能按時完成商定的結果或按預算交付產品，可能會對大學、行政人員或其他相關人員造成刑事和/或民事訴訟和/或財務后果，發起人需要承擔一定的責任。②在“授予”中，執行項目或計劃的受資助組織并不能保證一定成功，“授予”對于資助款使用確實會有一定的規定，也要求受資助者必須盡心盡力。但一般情況下，項目或計劃失敗也不會有任何法律后果。如果受資助者者不能實現其預期目標，所需要承擔的后果是其可能不會再獲得資助款，但他們不會因為失敗而受到懲罰。 

基礎研究具有探索性強、周期長、見效慢的特點，這使得其本身極其依賴特定政策、法律及體系等制度安排的支持。作為世界基礎研究強國，美國基礎研究的治理過程中堅持法治性的基本特征，其根本目的是保障基礎研究各類利益相關者的權利和同時也防止一些機構權力的濫用；在美國，基礎研究的利益相關者被置于一張基于法律的關系網中，可以通過調整法律和規則去除妨礙相關創新系統中各組織間無法有效互動的各類障礙。美國基礎研究的法律治理中也體現出差異性、相對穩定性和動態調整性。體現為對自由探索性基礎研究和使命導向型基礎研究進行差異化的法律規制，以保障自由探索基礎研究更加尊重科學家的自由探索，更好形成研究型大學與科學共同體的自治機制；而同時給予使命導向型基礎研究能更多的合同自由權，以更好實現國家發展戰略目標。

面對基礎研究各群體所表達利益述求和壓力，美國通過立法轉型，試圖把可能的沖突轉化成政治上可行的制度安排。法律治理體系通過努力去除相關的機制障礙，及時優化、調整基礎研究與創新系統的關系，努力形成高效率的基礎研究的組織管理模式。高水平基礎研究的制度安排需要特別重視對研究與開發活動兩者交界點的有力資助，從而彌合研究和開發之間的差距以促進持續的前沿創新。正是由于這些治理制度的逐步建立，使得美國基礎研究體系能比較有效嵌入并適應經濟與社會的全球化進程，進而與全球化的產業和市場結構一起演變和發展。

（作者：李玲娟、張暢然，中國科學院大學  公共政策與管理學院；余江，中國科學院大學  公共政策與管理學院、中國科學院科技戰略咨詢研究院；《中國科學院院刊》供稿）

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