中國網/中國發展門戶網訊 創新驅動是國家命運所系。國家高新技術產業開發區（以下簡稱“國家高新區”）是我國發展高新技術產業和培育創新型產業集群的重要陣地，是我國實施創新驅動發展戰略的重要載體。我國國家高新區事業發展已經走過了?30?多年輝煌燦爛的歷程。習近平總書記指出，看一個高新區是不是有競爭力、發展潛力大不大，關鍵是看能不能把“高”和“新”兩篇文章做實做好。高新區要擇優引入企業和項目，不能裝進籃子都是“菜”。他希望高新區抓好科技、人才、政策等要素配置組合，把推動信息化和工業化深度融合落實到具體行業、具體產業、具體產品上。當前，在推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下，國家高新區在推進高質量發展中，應堅持用創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念指導實際工作，不斷解決好新時代區域發展面臨的發展動力不足、發展不平衡、人與自然和諧發展，以及發展的內外聯動和社會公平正義等中長期問題，建設成區域創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，同時發揮好對周邊區域的輻射帶動作用。文章圍繞新形勢下如何做實做好國家高新區“高”和“新”這兩篇文章和推動國家高新區高質量發展進行了一些思考和探討。

新時代國家高新區的發展定位

國家高新區建設作為國家戰略，于?20?世紀?80?年代被首次提出。1985?年?3?月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》明確提出，“為加快新興產業的發展，要在全國選擇若干智力資源密集的地區，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新興產業開發區”。1988?年?5?月，在中關村電子一條街的基礎上，國務院批準建立第一個國家高新區——北京市新技術產業開發試驗區（“中關村科技園區”的前身）。同年，以“發展高科技、實現產業化”為宗旨的國家火炬計劃開始實施，明確把創辦國家高新區作為火炬計劃的重要內容。在進行了一段時間的試驗后，1991?年和?1992?年國務院共批準建立?51?家國家高新區，頒布實施一系列政策措施，拉開了中國高新區全面發展的序幕。

在此后十幾年間，國家高新區主要經濟效益保持高速增長，但面臨著由量變到質變的發展轉型需求?。在新的發展形勢下，2006?年國務院對國家高新區提出“四位一體”的發展要求，即“努力成為促進技術進步和增強自主創新能力的重要載體，成為帶動區域經濟結構調整和經濟增長方式轉變的強大引擎，成為高新技術企業‘走出去’參與國際競爭的服務平臺，成為搶占世界高技術產業制高點的前沿陣地”。隨后，各地國家高新區著力開展了以創新驅動發展為主要標志的“二次創業”，取得顯著成績。

2009?年，為應對全球金融危機和經濟衰退的沖擊，《國務院關于發揮科技支撐作用促進經濟平穩較快發展的意見》（國發〔2009〕第?9?號）明確提出“國家高新區要充分發揮在引領高新技術產業發展、支撐地方經濟增長中的集聚、輻射和帶動作用”。同年，國務院批復北京中關村和武漢東湖?2?個國家高新區建設國家自主創新示范區，翻開了國家高新區發展的新篇章。此后，國務院持續推動一些符合條件的省級高新區升級為國家高新區，截至?2012?年底，建成國家高新區?105?家。

黨的十八大以來，以習近平總書記視察大連高新技術產業園區和中關村科技園區為里程碑，國家高新區發展進入新時期，開始了新的戰略布局。2013?年?9?月，習近平總書記視察中關村時指出，“發展中關村、建設高新區這步棋是走對了”。截至?2019?年，國家高新區增至?169?家，相較?2012?年增長?61%，分布在全國?30?個省份。

黨的十九大開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，確立了中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大命題。2020?年?7?月?13?日，《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7?號）為進一步促進國家高新區高質量發展、發揮好示范引領和輻射帶動作用作出進一步部署。當前，做實做好“高”和“新”這兩篇文章，把國家高新區建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，已成為國家高新區新時代發展的重要任務。

國家高新區“高”和“新”的一些成績和不足

30?多年來，國家高新區走出了一條有中國特色的高新技術產業化道路，促進科技與經濟有效結合并取得顯著成就。目前，國家高新區發展勢頭強勁，為經濟社會發展作出了重要貢獻，各項經濟指標也逐年大幅提升。2019?年，169?家國家高新區的園區國內生產總值（GDP）達到?12.2?萬億元，占全國?GDP?的?12.3%，其中，占所在城市?GDP?比重達到?50%?以上的國家高新區有?8?家，30%?以上的有?28?家，比重達到?20%?以上的有?53?家；國家高新區內企業實際上繳稅費總額約?1.9?萬億元，占全國稅收收入比重達?11.8%；出口總額約?4.1?萬億元，占我國外貿出口總額的?21.6%。這些國家高新區集聚了近?2?萬家各類創新載體和全國一半的孵化器、眾創空間，吸納從業人員?2?213.5?萬人；其中，從事研究與試驗發展（R&D）人員近?264.1?萬人。在取得巨大發展成績的同時，國家高新區仍面臨一些“不高”和“不新”的問題和挑戰。

（1）園區經濟發展差異較大。從經濟總量看，2019?年?169?家國家高新區園區實現?GDP?達到?12.2?萬億元，上繳稅費?1.9?萬億元，但各地國家高新區發展水平參差不齊。2019?年國家高新區營業收入超過萬億元的有?6?家（中關村科技園區、上海張江高新技術產業開發區、武漢東湖高新技術產業開發區、西安高新技術產業開發區、深圳市高新技術產業園區、廣州高新技術產業開發區），營收收入?1?000?億元—10?000?億元的有?76?家，營收收入?500?億元—1?000?億元的有?18?家，營收收入?200?億元—500?億元的有?48?家，營收收入?100?億元—200?億元的有?18?家，還有?3?家營業收入不足?100?億元。

（2）中西部集中度不高，區域布局不協調。由于經濟發展狀況不同，國家高新區地域布局不均衡。東部沿海地帶國家高新區比較密集，東部地區的?7?省?3?市集中了?71?家國家高新區，占比約?42%；其中，國家高新區最多的?3?個省份是江蘇（18?家）、廣東（14?家）和山東（13?家），共占到全國的?27%。中部地區?6?個省份集中了?43?家國家高新區，占比?25%；西部地區?6?省?5?區?1?市集中了?39?家國家高新區，占比?23%；東北三省集中了?16?家國家高新區，占比?10%。按省份來看，海南、青海各僅有?1?家國家高新區，貴州、山西、甘肅、寧夏各僅有?2?家，新疆、內蒙古、云南、黑龍江各有?3?家。另外，國家高新區在區域尺度布局同樣不均衡，京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群等不同級別的城市群、都市圈和中心城市是國家高新區的高度集中地區。

（3）主導產業類型不新，產業方向同質化。根據對國家高新區主營業務收入位列前?20?位的主導產業進行初步統計，結果顯示我國傳統的金屬制造、橡膠化工、冶金、造紙、電氣、紡織、食品等制造業廣泛分布在各地國家高新區中，主營業務收入規模較高的行業包含了批發業、土木工程建筑業、房屋建筑業、農副食品加工業等“高”“新”技術水平較低的行業。專用設備制造業、電氣機械和器材制造業、通用設備制造業、儀器儀表制造業等重型機械制造業在全國?130?多家國家高新區內有布局。其中，主導產業為裝備制造及智能制造的國家高新區?103?家，電子、電子信息或信息技術?74?家，生物、醫藥或生命健康?63?家，化工?27?家，食品?27?家，新材料?23?家，汽車及零部件?22?家，新能源及節能環保?16?家。各個國家高新區產業表現出較強的“同質化”傾向，產業生態鏈單一。

國家高新區“高”和“新”的內涵

當今世界，大發展、大變革成為時代潮流，新機遇、新挑戰層出不窮。新一輪科技革命和產業變革向著縱深發展，正在重構全球創新版圖，重塑全球經濟結構。在這樣的時代背景下，作為我國發展高新技術產業的戰略陣地，國家高新區發展既面臨重大新機遇，也必然面對更加復雜嚴峻的新挑戰。面向國家高新區在“高”和“新”方面存在的一些不足，以及在發展布局、發展水平、管理體制和發展定位等方面的困難和挑戰，文章總結和概括了“高”和“新”的具體內涵。

國家高新區“高”的內涵

國家高新區的“高”，總體上講就是高水平，具體內涵非常豐富。國家高新區的建設與發展，應立足國家發展戰略目標，結合區域特征，走出一條有自身特色、中國特色的高新技術產業發展之路，向著高水平、可持續、高質量不斷前行。具體內涵包括以下?10?個方面。

（1）謀劃高站位。國家高新區作為促進科技與經濟緊密結合的前沿基地，在我國實施創新驅動發展戰略中具有重要地位。不能僅以區域發展的視角，而要站在國家全局高度和歷史尺度看待國家高新區的地位與作用。在新的歷史起點上，國家高新區未來發展應堅持服務支撐全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興，以更高的站位、更大的格局、更寬的視野進行系統謀劃和整體布局。應認真總結國家高新區?30?多年的發展經驗，乘勢而上，在新起點上推動國家高新區事業實現新突破。

（2）規劃高起點。圍繞國家“十四五”規劃和?2035?年遠景目標，國家高新區應堅持高起點規劃，找準發展定位，明確發展方向，堅持高起點制定好發展戰略規劃和產業規劃，把新發展理念貫徹到規劃的各個方面，充分發揮規劃對園區發展和建設的引導和調控作用。經調研發現，個別國家高新區對發展規劃重視程度不夠，規劃質量不高，甚至僅把規劃作為接受考核和檢查的文件使用，在建設發展過程中把規劃束之高閣。建議國家主管部門應加強對各國家高新區發展規劃制定工作的指導，把國家高新區規劃質量納入評價指標體系。

（3）建設高標準。標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量。國家高新區是一項長期的事業，在建設發展過程中應注重質量和成效，統籌安排好土地利用和建筑規模，注重提高單位使用效率和產出水平。國家高新區應改變一般工業園區發展導向，摒棄依靠要素驅動和投資驅動發展模式，擇優引進科技含量高、發展潛力大的項目，培育更多高新技術企業，體現“高”和“新”含量；不能搞粗放經營，不能把什么“菜”都裝進高新區的籃子里。

（4）經濟高效益。近年來，國家高新區企業人均創造價值的能力穩步提升。2019?年國家高新區的平均勞動生產率為?36.4?萬元/人，是全國全員勞動生產率的?2.8?倍；工業企業萬元增加值綜合能耗為?0.464?噸標準煤，平均能耗較?2018?年繼續降低，更是明顯低于全國平均水平。國家高新區應繼續踐行綠色發展，不斷完善環境保護和綠色發展政策，促進生產效率不斷提升，推動產業結構不斷升級。

（5）企業高成長。從企業數量看，近年來國家高新區當年新增注冊企業數量持續提升，2019?年，全國?169?家高新區當年新注冊企業?61.9?萬家，平均每個高新區新增?3?600?多家企業。從企業質量看，目前，以瞪羚企業為代表的高成長企業逐漸取代傳統工業企業，成為國家高新區創新發展的新名片。2019?年國家高新區納入統計的?14.1?萬家企業中，3?336?家高成長企業入選國家高新區瞪羚企業，國家高新區整體瞪羚率達?2.4%，持續維持在較高水平。高成長企業科技創新動力強勁，將成為持續帶動區域經濟高質量發展的重要力量。

（6）研發高強度。從研發投入總量看，2018年，國家高新區企業?R&D?投入近?7?500?億元，占全國企業?R&D?投入的?48.9%；從投入強度看，2018?年國家高新區企業?R&D?投入與園區?GDP?的比例為?6.7%，是全國平均水平的?3?倍。高新技術企業一直是國家高新區推動高質量發展的重要抓手，在國家高新區創新能力建設和創新成果產出中發揮著重要作用。2019?年，根據對國家高新區?14.1?萬家企業的調查統計，其中高新技術企業近?8?萬家，其在?R&D?人員和?R&D?經費投入，以及專利等創新成果產出上均超過園區入統企業總體比重的?75%。高新技術企業的數量、質量及?R&D?強度，已成為衡量國家高新區高質量發展水平的重要指標。

（7）人員高素質。近年來，國家高新區從業人員隊伍的整體結構在不斷優化，高學歷化和高技能化趨勢比較明顯。2018?年，本科及以上學歷從業人員占比由?35.3%?提高到?36.6%，且其增速明顯高于其他學歷人員。管理人才和技能人才同比增長?11.3%?和?13.5%，分別為從業人員整體增長的?2.5?倍和?3?倍。同時，國家高新區人才集聚也存在不平衡和短缺現象。多數人才資源集中流向了一線城市，中西部地區的國家高新區普遍反映人才資源不足。如何吸納集聚更多人才資源，已經成為國家高新區特別是中西部地區國家高新區未來發展的關鍵問題。

（8）服務高質量。良好的創新創業環境是國家高新區持續開展創新創業活動的重要基礎，包括了政、產、學、研、用、金、服等各類創新主體相互有機作用的全生態鏈條。各國家高新區紛紛積極探索有效的創新創業政策措施，加大創新創業資金支持，不斷創新投融資服務模式，加大創業孵化載體建設，以及發展創業服務機構等，都是為了營造更好的創新創業環境以吸引更多創新要素，不斷提升創新能力。這是在推進國家高新區高質量發展中需要持續破解的重要命題。

（9）管理高效率。根據調研情況，國家高新區管委會作為地方政府派出機構，在所轄區域內能否行使高效和適宜管理權是關系其發展的一個重要問題。目前，除國家自主創新示范區規劃由國務院批復外，國家高新區的發展規劃、產業定位、開發建設和日常管理一般由地方政府主導。有些國家高新區只是單純的協調機構，不具有經濟和社會管理職能；有些國家高新區與行政區域重合，實行“兩塊牌子一套人馬”的管理方式；也有些國家高新區通過代管鄉鎮等形式，依托其他行政區域發展。在管理體制上，直屬負責領導對口直接領導，即由國家高新區上一級主管負責領導兼任區管委會主要領導職務。一方面，這有利于上一級主管部門全面了解掌握本區發展現狀，充分結合地方和全國整體發展規劃，能夠使得國家高新區在頂層設計方面更有實效；另一方面，借助上一級主管與相關地方行政機構的高效協調溝通，促進國家高新區更快發展。在管理權限上，權責利明晰是提高效率的前提。因此，在國家高新區的管理中，地方應給予其明確的管理權限，這樣更加有利于國家高新區在開展各項工作時充分了解自身的活動范圍，提高優化自身發展。當然，在推進國家高新區發展的過程中，應注意適當“放權”，即在提高國家對高新區的組織領導基礎上，賦予國家高新區更大的管理自主權限，引導其在積極創新的同時能夠穩妥發展。

（10）開放高水平。國家高新區高質量發展是開放的發展，應在全球范圍內積極開展創新合作、整合創新資源。近年來，國家高新區在國際創新合作、國家人才集聚、國際創新成果、國家貿易交流等方面發展迅速。根據科學技術部火炬高技術產業開發中心測算，2018?年國家高新區創新的整體國際化指數為?424.0?點，同比增長?24%。但不同區域、不同類別高新區的國際化水平差異較大，呈現明顯“東高西低”的不平衡局面。在我國推進全面開放新格局的時代背景下，國家高新區必然會不斷擴大開放，在我國參與全球競爭中扮演愈發重要的角色。

3.2 國家高新區“新”的內涵

國家高新區的“新”，主要是以新技術為核心，具體內涵非常豐富，至少包括以下?5?個方面。

（1）發展新技術，衍生新產業?？茖W技術是第一生產力，發展新技術是國家高新區發展的核心動力。根據經濟社會發展的實際需求，我國確定了不同時期重點支持的一些高新技術領域和“卡脖子”項目。例如，近年來國家重點支持的高新技術領域有電子信息技術、生物與新醫藥技術、航空航天技術、新材料技術、高技術服務業、新能源及節能技術、資源與環境技術等。對此，國家高新區在產業布局中，應因地制宜予以重點關注。與新技術相伴而來的，將衍生出一批新產業，并實現補“鏈”、強“鏈”、擴“鏈”的戰略目標。國家統計局印發的《新產業新業態新商業模式統計分類（2018）》，將活動類型劃分為?3?層：第一層共有?9?個大類，第二層共有?63?個中類，第三層共有?353?個小類，從而為科學界定相關活動范圍提供遵循。對新技術、新產業等新生事物，國家高新區應按照鼓勵創新原則，留足發展空間，同時堅守質量和安全底線，引導其健康規范發展。

（2）打造新業態，產生新模式?，F代科學技術的高速發展、傳統產業升級改造的迫切需求、人民日益增長的美好生活需要，促使新業態、新模式不斷產生和發展。2020?年?7?月，為抗擊新冠肺炎疫情、打造數字經濟新優勢，國家發展和改革委員會等?13?個部門聯合印發《關于支持新業態新模式健康發展激活消費市場帶動擴大就業的意見》（發改高技〔2020〕1?157?號），提出了支持融合化在線教育、互聯網醫療等?15?個新業態、新模式發展的具體舉措，涉及線上服務新模式、產業數字化轉型、新個體經濟、共享經濟等?4?個方面。國家高新區應因時而動，抓住機遇加快發展相關新業態、新模式。同時，重視不同產業間的組合，以及企業內部價值鏈和外部產業鏈環節的分化、融合、行業跨界整合，促進形成區域內良好的新業態，挖掘一些能提供獨特價值的成功商業新模式，及時總結發展經驗，規范并完善促進其發展的政策措施。

（3）建設新基建，引領新制造。國家高新區經過多年高速發展，整體已經進入穩定發展期，資源環境約束加大，亟待以發展實體經濟為基礎，以推進技術創新為抓手，培育壯大新動能，改造提升傳統動能，從而使經濟發展煥發出新的生機和活力。新基建是指新型基礎設施建設，是以信息網絡為基礎，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。2020?年我國提出了新基建涵蓋的?5G?基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域，并出臺了一系列政策措施，預計將帶動數十萬億元的投資。新基建將加速數字化、智能化、網絡化向制造業等傳統產業滲透，為其賦予更多核心要素，推進產業流程創新、提升生產效率，助力“新制造”。國家高新區應抓住新基建發展這一重大機遇，加快新基建、新制造相關領域的產業布局，為實現高質量發展提供強大動力支撐。

（4）謀劃新布局，開辟新空間。經過多年快速發展，多數國家高新區原有發展空間不足。設立國家高新區伊始，為了規范土地管理和界定優惠政策范圍，在國務院批復文件中都明確了各園區的四至范圍（面積通常為幾個到十幾個平方公里）。但是近年來，隨著國民經濟的迅猛發展，產業發展用地需求急劇增加，各地高度重視國家高新區的品牌效應，通過擴區或代管鄉鎮等方式，實際賦予國家高新區的管理范圍已遠遠超出了批復范圍。對大多數國家高新區來說，批復確定的面積僅相當于實際管理面積的“零頭”。例如，孝感國家高新技術產業開發區批復面積?13?平方公里，實際管理面積?100?平方公里；襄陽國家高新技術產業開發區批復面積?7.5?平方公里，實際管理面積?200?平方公里。目前，國家高新區從數量上看已具備一定規模，未來一段時期還要建多少、建在哪里、現有資源如何整合等，都是值得認真研究的問題。從國家發展戰略高度優化各地國家高新區的區域布局、產業布局，明確合理管理范圍，拓展合理發展空間，推動其與所在城市的產城融合、產基（礎設施）融合、產效（率）融合、產生（態）融合，可以促進國家高新區在推進城市化進程中發揮更大作用。

（5）研究新政策，出臺新措施。雖然國家高新區多年來在政策先行先試等方面發揮了重要作用，但新時代國家高新區依靠區域性優惠政策形成的發展優勢已不復存在。國家高新區要一如既往地發揮先行探索功能，大力開展營商環境改革創新，切實承擔起創新驅動發展示范區和高質量發展先行區的使命，這迫切需要新的政策支持。建議有關部門認真研究落實《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》（國發〔2020〕7?號）文件的具體措施，出臺更有針對性的指導性意見，重點可以關注建立更加完善的投融資體系、加速科技成果轉移轉化、支持集聚高層次人才等。同時，各地國家高新區也應堅持創新發展理念，在推進創新驅動發展實踐中不斷推陳出新，出臺更多有利于高質量發展的新措施，還要為促進國家高新區共同發展不斷分享好經驗和好做法。

結語

建設國家高新區是我國在推進改革開放和社會主義現代化建設進程中的重大戰略部署。面向未來，國家高新區應持續向著“又高又新”的方向發展，以科技創新為核心著力提升自主創新能力，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，不斷提升產業發展現代化水平，為我國經濟實現創新驅動發展和高質量發展作出新貢獻。

（作者：肖淵，北京大學醫學部；高春東，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院行政管理局；魏穎，科學技術部火炬高技術產業開發中心；王振波，中國科學院地理科學與資源研究所?！吨袊茖W院院刊》供稿）