中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū),城市群的健康發(fā)展事關(guān)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的大局。《全國(guó)主體功能區(qū)劃》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020?年)》等都提出了不同類型城市群、城市化地區(qū)建設(shè)及人口調(diào)控的規(guī)劃和方案,為城市群健康發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)和分類指導(dǎo)。“十三五”時(shí)期,城市群作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),吸引了大量“鄉(xiāng)—城”遷移人口集聚。2019?年,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平突破?60%,城市群的發(fā)展從“規(guī)模集聚”向“功能提升”轉(zhuǎn)變。然而,回顧我國(guó)城市群的發(fā)展歷程,城市群的人口老齡化、流動(dòng)人口市民化、跨境人才集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生態(tài)文明建設(shè)等方面存在的問題依然嚴(yán)峻。城市群區(qū)域人口布局與資源環(huán)境承載力協(xié)調(diào)關(guān)系、人口流動(dòng)與公共服務(wù)資源配置關(guān)系、全球化與國(guó)際經(jīng)濟(jì)、全球科技合作與科技博弈科技競(jìng)爭(zhēng)成為“十四五”期間城市群建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。

京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群作為我國(guó)發(fā)育程度最高的城市群,在制度創(chuàng)新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、綠色發(fā)展等方面均走在全國(guó)前列。放眼全球,這三大城市群在規(guī)模體量上已然是世界范圍內(nèi)的大城市。然而,在世界城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力方面,在全球優(yōu)質(zhì)資源的競(jìng)爭(zhēng)與配置中,與美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等依然有明顯的差距。如何提升三大城市群的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)功能,提升高端制造業(yè)和知識(shí)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)等在全球價(jià)值鏈中的資源配置能力;如何提升城市群的創(chuàng)新環(huán)境和人文環(huán)境,加強(qiáng)城市群的全球人才集聚能力和技術(shù)研發(fā)能力,提升在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力;如何提升城市群內(nèi)部城市之間的功能協(xié)調(diào)和區(qū)域一體化的優(yōu)化配置,促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)等的有序組織,實(shí)現(xiàn)城市群人民群眾生活的滿足感和事業(yè)的獲得感,是“十四五”期間京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群從規(guī)模上到功能上建設(shè)世界級(jí)城市群發(fā)展的重要方向。

從城市群的功能本質(zhì)上來講,無論是城市群發(fā)展目前存在的普遍性問題,還是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角建設(shè)世界級(jí)城市群面臨挑戰(zhàn)問題,都離不開既有城市群功能提升和城市群人口功能的匹配性問題。建設(shè)世界級(jí)的城市群,必須建立起與世界級(jí)城市群相匹配的人口功能,才能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才匯聚等多個(gè)方向上形成發(fā)展的合力。為此,本文在梳理城市群人口功能布局的優(yōu)化理論基礎(chǔ)上,分析我國(guó)城市群人口功能布局的特征與問題,提出建設(shè)世界級(jí)城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略,并針對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角提出差異化、針對(duì)性的人口功能布局優(yōu)化策略,建設(shè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群,引領(lǐng)中國(guó)城鎮(zhèn)化主體形態(tài)向更高級(jí)的功能組織模式演化。

城市群人口功能布局優(yōu)化理論方法及沿革

城市群地區(qū)的人口功能布局,其本質(zhì)是在人口集聚與人口流動(dòng)的過程中,實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能與城市群的規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間組織、功能結(jié)構(gòu)相匹配的過程(圖?1)。在這個(gè)過程中,基本的地理學(xué)命題就是人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的地理空間變化及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這樣的變化及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制,因影響因素發(fā)展階段及地理分布的不同,而具有時(shí)間上的階段性和空間上的差異性。

城市群人口研究從關(guān)注“鄉(xiāng)—城”人口遷移轉(zhuǎn)向關(guān)注“城—城”人口遷移。經(jīng)典的“人口流動(dòng)轉(zhuǎn)變假說”為轉(zhuǎn)型時(shí)期的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的地理空間變化提供了理論的支撐。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)入高水平階段,“鄉(xiāng)—城”人口遷移步入下行階段,而“城—城”人口遷移、城市內(nèi)部遷移和循環(huán)流動(dòng)的活躍性呈現(xiàn)提升趨緩的特征。在城市研究領(lǐng)域,“齊夫定律”被應(yīng)用于揭示城市“位序—規(guī)模”的理論關(guān)系,規(guī)模排序靠前的城市往往集聚國(guó)家更多的人口。城市群地區(qū)最突出的特征是城市密集,并且集中了國(guó)家絕大多數(shù)規(guī)模位序靠前的超大城市、特大城市和大城市。在城鎮(zhèn)化起步和發(fā)展時(shí)期,“鄉(xiāng)—城”人口遷移是推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化的主要形式,這些排序靠前的城市成為外來人口流入的主要目的地。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入下半場(chǎng),城市群地區(qū)將成為國(guó)家人口集聚的主要載體,并伴隨著人口高度城鎮(zhèn)化和“城—城”人口流動(dòng)活躍等主要特征。

隨著城市群功能的升級(jí),越來越多的理論從關(guān)注“人口”的規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)而關(guān)注“人才”等功能結(jié)構(gòu)。“二元制勞動(dòng)力市場(chǎng)分割理論”區(qū)分主要?jiǎng)趧?dòng)力和次要?jiǎng)趧?dòng)力,認(rèn)為受高等教育的高技能人口作為主要?jiǎng)趧?dòng)力趨向于向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市集聚;同時(shí),城市低技能工作也主要由外來次要?jiǎng)趧?dòng)力承擔(dān),高技能和低技能勞動(dòng)力都向城市匯聚。“新就業(yè)地理學(xué)”提出:在全球化和技術(shù)進(jìn)步的背景下,知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移和空間集聚形成了高技能人才空間集聚的“滾雪球”效應(yīng),成功地吸引了大量的國(guó)際人才和國(guó)內(nèi)人才匯聚,推動(dòng)大城市經(jīng)濟(jì)的持久繁榮和人口規(guī)模提升;反之,缺乏創(chuàng)新空間的城市發(fā)展?fàn)顩r則一般,甚至出現(xiàn)收縮城市。城市群不單單是“居有定所”的一群城市,更是參與全球經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的重要載體,應(yīng)當(dāng)成為科技創(chuàng)新高地,并從“人口集聚”功能向“人才集聚”功能提升。在全球化時(shí)代,城市群也不僅僅局限于國(guó)內(nèi)人才集聚,也應(yīng)當(dāng)是國(guó)際人才向往的宜業(yè)宜居目的地。

新近的城市群人口功能布局理論關(guān)注到“承載力”。空間不是均質(zhì)的,人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的空間變化與自然與人文地理的空間屬性是否匹配,是科學(xué)人口功能布局的重要因素。關(guān)注資源環(huán)境承載力,強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展與水資源、土地資源、大氣環(huán)境等和諧關(guān)系,推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的可持續(xù)性。主體功能區(qū)理論提出不同功能區(qū)的人口集聚度的差異,在實(shí)踐中,《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030?年)》明確提出“制定和完善與主體功能區(qū)相配套的人口政策”。針對(duì)性的城市群資源環(huán)境承載力理論相繼提出,認(rèn)為在城市群內(nèi)部,面向不同的城市資源環(huán)境承載力和主體功能區(qū)類型,有必要推動(dòng)不同城市之間的“人口—產(chǎn)業(yè)”有序集疏。關(guān)心社會(huì)公共服務(wù)資源的承載力,強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展必須保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等“軟環(huán)境”,推動(dòng)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。“地理背景不確定性”(UGCoP)理論進(jìn)一步引入居民行為的時(shí)空動(dòng)態(tài)特征,指出空間變量對(duì)個(gè)體行為可能形成劃分的地理背景單元與真實(shí)的地理背景作用存在空間偏離特征。城市群內(nèi)部不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)個(gè)孤立的城市。隨著城際人流時(shí)空行為聯(lián)系日益密切,城市之間應(yīng)當(dāng)推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)資源一體化共建互享,面向不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,滿足老齡人口、國(guó)際移民、流動(dòng)人口等多樣性人群的社會(huì)公共服務(wù)需求。

我國(guó)城市群人口功能布局的特征和問題

城市群地區(qū)人口高度集聚,總?cè)丝谝?guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)

城市群是人口集聚的核心載體。優(yōu)化城市群的合理布局,推動(dòng)人口合理集聚,形成中心城市結(jié)構(gòu)功能提升,大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群組織形態(tài),是《全國(guó)主體功能區(qū)劃》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020?年)》等國(guó)家重大戰(zhàn)略的政策推動(dòng)下我國(guó)城市群發(fā)展的主要方向。根據(jù)?2015?年?1%?人口抽樣調(diào)查推算的常住人口,截至?2015?年全國(guó)共計(jì)?10.14?億人生活在城市群地區(qū),占全國(guó)人口比重的?75%(圖?2)。其中,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群集聚的人口規(guī)模最大,共達(dá)到?3.21?億人,占全國(guó)人口?23.43%,是我國(guó)人口密度最高、外來人口規(guī)模最多、人員交往最頻繁的?3?個(gè)城市群。2010—2015?年,城市群地區(qū)均呈現(xiàn)總?cè)丝谡鲩L(zhǎng),城市的人口規(guī)模依然呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。從人口的份額變化來看,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)狀態(tài)(圖?3),其他城市群地區(qū)的人口份額均呈現(xiàn)不同程度的下降。人口向京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群集聚態(tài)勢(shì)依然強(qiáng)勁,未來京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群的優(yōu)化與調(diào)控需要面臨著總?cè)丝谝?guī)模增長(zhǎng)和城市群內(nèi)部人口功能優(yōu)化的雙重壓力與挑戰(zhàn)。

老齡人口、流動(dòng)人口和人才等結(jié)構(gòu)性問題對(duì)城市群人口功能布局提出新挑戰(zhàn)

城市群功能與人口結(jié)構(gòu)不匹配的特征問題日益凸顯,主要表現(xiàn)在老齡人口、流動(dòng)人口和人才等不同類型的人口功能方面。

城市群老齡化問題突出。國(guó)際上一般認(rèn)為“65?歲以上老年人口占人口總數(shù)的?7%”是進(jìn)入老齡化的標(biāo)志。根據(jù)2015?年?1%?人口抽樣調(diào)查資料推算,全國(guó)65?歲以上老年人口比重已經(jīng)達(dá)到?10.47%;其中,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群的65歲以上人口比重分別達(dá)到?10.28%、12.54%?和?6.32%(圖?4),城市老年居民養(yǎng)老問題和城市群的創(chuàng)新活力等方面面臨挑戰(zhàn)。

流動(dòng)人口的問題凸顯,城市群的核心城市人口凈遷移率仍然顯著高于其他城市。北京、上海、廣州、深圳等超大特大城市的戶籍門檻依然較高,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群的常住人口普遍高于戶籍人口,流動(dòng)人口市民化及公共服務(wù)設(shè)施一體化保障壓力依然較大(圖?5)。

人才結(jié)構(gòu)成為城市人口功能布局的重要影響因素。城市群地區(qū)已然成為國(guó)內(nèi)人才高度集聚的首選目的地,2015?年,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群的常住人口中大專及以上學(xué)歷人口比重分別達(dá)到17.11%、18.11%?和?15.80%,均顯著高于全國(guó)平均水平(圖?4)。從國(guó)際人才來看,2015?年,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群境外來中國(guó)大陸工作專家分別達(dá)到?9.64?萬人次、24.06?萬人次和?12.99?萬人次(按省級(jí)口徑統(tǒng)計(jì)),但是相較于美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群和舊金山灣區(qū)城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群等,國(guó)際人才體量和比重均明顯偏低。在《2020 GTCI?全球人才競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)報(bào)告》榜單中,中國(guó)大陸僅北京、上海、杭州、南京、深圳和廣州等少數(shù)城市進(jìn)入前?100?名,排名也遠(yuǎn)低于其他世界級(jí)城市群核心城市。人才功能是新時(shí)代城市群人口功能布局的重要內(nèi)容,京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群不僅要引領(lǐng)國(guó)內(nèi)人力資本提升,還要吸引國(guó)際人才匯聚,提升全球創(chuàng)新和科技競(jìng)爭(zhēng)力。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)對(duì)城市群內(nèi)部人口功能布局優(yōu)化提出新挑戰(zhàn)

改革開放以來,“世界工廠”效應(yīng)推動(dòng)了沿海地區(qū)劇烈的城市“人口—產(chǎn)業(yè)”集聚,形成以產(chǎn)引人、以人興產(chǎn)、產(chǎn)城互促的城市規(guī)模擴(kuò)張的模式,催生了規(guī)模體量宏大的超級(jí)城市群。城市群不再表現(xiàn)為以中心城市為核心的明顯位序分布的等級(jí)結(jié)構(gòu),而是呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)。不同城市群分異特征明顯:京津冀城市群中大多數(shù)河北城市仍然屬于中小城市,表現(xiàn)為中心-外圍的等級(jí)規(guī)模特征;珠三角大多數(shù)城市均發(fā)育成為超大城市、特大城市和大城市,形成大城市為主體的網(wǎng)絡(luò)化組織特征;長(zhǎng)三角城市群各個(gè)層級(jí)城市群發(fā)育相對(duì)均衡,基本形成大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群區(qū)域。2019?年,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率突破?60%,城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)和城市規(guī)模增長(zhǎng)放緩,城市群內(nèi)部人口功能布局迎來從“規(guī)模增長(zhǎng)”到“功能優(yōu)化”的挑戰(zhàn):產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)影響勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。外資撤資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)大城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn),制造業(yè)技能型勞動(dòng)力如何轉(zhuǎn)崗、就業(yè)和定居面臨挑戰(zhàn)。科技創(chuàng)新時(shí)代的“人才競(jìng)爭(zhēng)”。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、前沿科技等是提升現(xiàn)代城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容,城市群如何協(xié)調(diào)各城市人力資本優(yōu)勢(shì)、提升科技創(chuàng)新能級(jí)面臨挑戰(zhàn)。“城—城”人口遷移加劇。隨著優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)、教育、醫(yī)療、文體等資源向超大、特大和大城市集聚,低層位城市向高層位城市的層遞人口遷移愈發(fā)突出,如何一體化協(xié)調(diào)大、中、小城市職能分工,以及提升中小城市人口吸納能力面臨挑戰(zhàn)。

生態(tài)文明建設(shè)和人居環(huán)境訴求對(duì)城市群人口功能有序集疏提出新挑戰(zhàn)

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)較大。新時(shí)代,生態(tài)文明建設(shè)和人民群眾越來越高的宜居環(huán)境訴求,倒逼城市群在承載力范圍內(nèi),對(duì)宜居和宜業(yè)功能進(jìn)行再組織和優(yōu)化調(diào)控。城市群的資源環(huán)境承載力不是無限增長(zhǎng)的,且本底條件并不是均質(zhì)的,難以滿足城市群規(guī)模的無限擴(kuò)張和內(nèi)部城市間無序的集聚。例如,京津冀城市群部分城市面臨水資源短缺問題,以及深圳土地資源瓶頸問題依然突出。如何協(xié)調(diào)不同城市群之間和城市群內(nèi)不同城市之間的人口承載容量、有序推動(dòng)跨區(qū)域自然資源調(diào)配重組面臨挑戰(zhàn)。生態(tài)宜居與環(huán)境保護(hù)問題依然嚴(yán)峻。最典型的例子就是霧霾與固體廢棄物垃圾的處理問題。例如,京津冀城市群大量集聚人口暴露在霧霾中,城鎮(zhèn)化生活方式帶來固體廢棄物“垃圾圍城”現(xiàn)象。這些問題嚴(yán)重影響了城市的宜居環(huán)境建設(shè)和生態(tài)環(huán)境維護(hù),并損害了居民健康。如何提升城市群環(huán)境治理水平,在城市群內(nèi)形成宜居、宜游、宜業(yè)的合理格局面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)居民對(duì)人居環(huán)境幸福度和滿意度的訴求提升。綠地、廣場(chǎng)、公園、城郊游憩場(chǎng)所等開敞空間是現(xiàn)代化居民生活身心健康的重要載體,因此亟待推進(jìn)城市群內(nèi)部人居環(huán)境一體化提升和城市交界郊區(qū)環(huán)境一體化共建共享。

建設(shè)世界級(jí)城市群人口功能布局優(yōu)化的基本方略

“十四五”期間,京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群仍將保持人口與經(jīng)濟(jì)集聚態(tài)勢(shì),加快建設(shè)世界級(jí)的城市群,在更高層次融入世界城市網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行全球資源的鏈接與調(diào)控,符合國(guó)家以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,也符合城市群發(fā)育的客觀規(guī)律。世界級(jí)城市群的突出標(biāo)志,就是在全球城市網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)樞紐地位,在全球技術(shù)創(chuàng)新、文化傳播和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)培育等方面具有全球資源配置的能力。這就要求通過功能疏解與區(qū)域協(xié)同,以功能導(dǎo)向?qū)Τ鞘腥簠^(qū)域進(jìn)行重構(gòu)。城市群必須以中心城市為核心,把集聚高素質(zhì)人才、形成與世界級(jí)城市群相匹配的人口功能作為建設(shè)重點(diǎn),引領(lǐng)全球的技術(shù)創(chuàng)新和文化傳播。城市群整體參與全球競(jìng)爭(zhēng),要求城市群必須在內(nèi)部形成人口與產(chǎn)業(yè)布局的合理配置,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)培育方面形成“城市-區(qū)域”的組織模式。優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口布局,不僅可以減輕超大城市人口過度集中所帶來的“城市病”,同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)世界級(jí)城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與全球競(jìng)爭(zhēng)的必要手段。具有全球視野的人口功能布局優(yōu)化,必然要考慮世界級(jí)城市群多元人口結(jié)構(gòu)對(duì)于城市空間和城市功能的差異化需求,提高城市群綜合承載能力(圖?6)。

要以持續(xù)人口集聚態(tài)勢(shì)為前提,努力增強(qiáng)世界級(jí)城市群的人口綜合承載能力。順應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中的客觀規(guī)律,在總?cè)丝谝?guī)模增長(zhǎng)的過程中優(yōu)化城市群內(nèi)部的人口功能布局。創(chuàng)新人口功能的地域空間組織,鼓勵(lì)在城市群核心圈層周邊建設(shè)宜居小鎮(zhèn)或?qū)I(yè)核心鎮(zhèn),以高品質(zhì)居住社區(qū)郊區(qū)化推動(dòng)超大城市的多中心結(jié)構(gòu)發(fā)育。

以提升特大城市(城市群中的中心城市)的能級(jí)為保障。通過調(diào)控特大城市功能并建立與之相匹配的人才、土地等政策,實(shí)現(xiàn)超大城市人口疏解過程中的升級(jí)。特大城市應(yīng)是以信息與決策中心、文化窗口與門戶功能、創(chuàng)新創(chuàng)意與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)為主的綜合性中心,把建立全球視野的人才結(jié)構(gòu)體系作為核心戰(zhàn)略,打造與世界先進(jìn)水平接軌的高端國(guó)際人才相對(duì)集中的工作場(chǎng)所和生活社區(qū)。統(tǒng)籌超大城市非核心功能,技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、就業(yè)向中等城市同步擴(kuò)散,以高質(zhì)量就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)推動(dòng)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市群空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,引導(dǎo)中等城市成為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同與區(qū)域協(xié)同的主要承載體。

多策并舉,推動(dòng)城市群人口功能與產(chǎn)業(yè)功能、城市功能布局的優(yōu)化與協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)縱向和橫向分工相結(jié)合,通過產(chǎn)業(yè)功能在城市群內(nèi)部的優(yōu)化布局,實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)帶人、以業(yè)留人”;人居環(huán)境均質(zhì)化和特色化相結(jié)合,通過打造不同城鎮(zhèn)對(duì)不同類型人(才)的吸引力,實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)隨人走”;基于職住平衡和“服務(wù)一生”等不同理念,發(fā)展功能型和魅力型城鎮(zhèn),提高生活福祉水平。以中小城市為主體,加快構(gòu)建以社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、宜居環(huán)境為核心的應(yīng)對(duì)老齡化制度體系和養(yǎng)老公共服務(wù)體系,推動(dòng)超大城市老齡人口向中小城市轉(zhuǎn)移,引導(dǎo)多中心宜居康養(yǎng)小鎮(zhèn)的建設(shè)成為城市群的重要有機(jī)組成部分。

世界城市群人口功能布局優(yōu)化的區(qū)域戰(zhàn)略

京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群發(fā)育的動(dòng)力機(jī)制、人口布局與組織模式、城市群內(nèi)部各城市之間的關(guān)系、區(qū)域一體化均有明顯的差異。這是自然地理?xiàng)l件、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展慣性、區(qū)域文化與發(fā)展觀點(diǎn)等多元化的因素共同影響、共同決定的。這些不同決定了京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城市群帶有明顯的區(qū)域性特質(zhì),在世界城市群建設(shè)基本方略的主要方面挑戰(zhàn)不同、進(jìn)展不一,人口布局與城市功能匹配性存在差異,要因地制宜地實(shí)施針對(duì)性、差異化的人口功能優(yōu)化和布局策略,形成特色明顯、競(jìng)爭(zhēng)有力、戰(zhàn)略互補(bǔ)的世界級(jí)城市群,引領(lǐng)中國(guó)城鎮(zhèn)化主體形態(tài)向更高級(jí)、更健康的狀態(tài)演化。

京津冀城市群

重點(diǎn)是增強(qiáng)北京首都核心功能,大力促進(jìn)京津與河北的一體化格局,通過錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和差異發(fā)展,引導(dǎo)人口和就業(yè)優(yōu)化集聚。在首都功能核心區(qū)(東、西城區(qū))基礎(chǔ)上劃定首都功能核心保障區(qū)(北京市四環(huán)路以內(nèi));區(qū)內(nèi)通過建設(shè)密度、樓宇高度、租戶密度等指標(biāo),提升核心區(qū)居住品質(zhì)與人才門檻,提高金融、文化、科技創(chuàng)新等高端人才和產(chǎn)業(yè)的吸納能力以北京、天津、張家口、承德、保定和廊坊等城市為核心,通過行政區(qū)劃調(diào)整、稅收分成等政策,以快速軌道交通和集團(tuán)化的公共服務(wù)為手段加快建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈,統(tǒng)一土地利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)配置,稅收共享,推動(dòng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化。在環(huán)京津地區(qū)(如張家口懷來、赤城,承德豐寧、灤平、興隆,廊坊三河、大廠、香河、永清、固安、涿州、淶水等地)建設(shè)差異化的高等級(jí)、低密度特色小鎮(zhèn),發(fā)展特色研發(fā)、旅游、休閑等產(chǎn)業(yè),吸引高端產(chǎn)業(yè)和人才集聚,并以相關(guān)稅收政策(如高額房產(chǎn)稅等)保障住房市場(chǎng)秩序和集約性。全面放開冀南地區(qū)城市戶籍政策。

長(zhǎng)三角城市群

重點(diǎn)完善城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)與功能布局,著力解決城市“大、全、散”,產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化突出的問題,促進(jìn)城市群功能分工體系重構(gòu)。強(qiáng)化上海、南京、杭州、合肥大都市圈建設(shè),通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)人口、交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源分配向郊區(qū)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)傾斜,推動(dòng)中心城市高質(zhì)量發(fā)展和人口功能疏解。鼓勵(lì)在大都市圈周邊建設(shè)高品質(zhì)衛(wèi)星城和特色小鎮(zhèn),吸引高端人才集聚發(fā)展特色研發(fā)、設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè);以產(chǎn)帶人,通過稅收、戶籍、教育、醫(yī)保異地共享等政策,鼓勵(lì)四大都市圈內(nèi)以標(biāo)準(zhǔn)化和一般制造業(yè)為主的園區(qū)整體向都市圈外城市轉(zhuǎn)移;大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建、共享、共治,基本實(shí)現(xiàn)大都市圈內(nèi)部公共服務(wù)能力均等化;推進(jìn)大都市圈全域城鎮(zhèn)化,提高土地資源的市場(chǎng)配置能力,通過稅收等手段深入挖掘建筑空間潛力和利用效率,保護(hù)生態(tài)空間。全面取消農(nóng)村戶口,推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,形成保障農(nóng)民與市民享有同等發(fā)展機(jī)會(huì)和均等享受基本公共服務(wù)權(quán)利的制度體系,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

珠三角城市群

將廣州和深圳建設(shè)成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的樞紐性節(jié)點(diǎn)城市。加強(qiáng)國(guó)際頂級(jí)和高端人才的吸引力度,限制國(guó)際一般勞工輸入;加快建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū),推進(jìn)人才跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨體制流動(dòng);放寬國(guó)際和國(guó)內(nèi)頂尖院校與科研機(jī)構(gòu)高端人才在珠三角城市群創(chuàng)業(yè)、置業(yè)的限制;進(jìn)一步加強(qiáng)佛山、東莞、中山與廣州和深圳等基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享,培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市連綿區(qū),提升跨城通勤人口的生活便捷性,吸引和消化超大城市的應(yīng)用型、高技能、高素質(zhì)勞動(dòng)者的疏解。充分發(fā)揮山、海、林、湖等風(fēng)貌資源,在珠海、肇慶、江門、惠州等地積極打造高品質(zhì)的康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)和養(yǎng)老小鎮(zhèn),建設(shè)海內(nèi)外低齡老年人口再就業(yè)園區(qū),有序推進(jìn)社區(qū)嵌入式等養(yǎng)老服務(wù)中心配置,以應(yīng)對(duì)香港、廣州、深圳、東莞、佛山等特大城市的老齡化,將粵北和大灣區(qū)西岸建設(shè)成為宜居、宜游、宜養(yǎng)的大灣區(qū)山水田園城市,提升大灣區(qū)的生活品質(zhì)。(作者:楊宇、戚偉、馬麗、劉毅,中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 )

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