中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 國土空間是建設(shè)“美麗中國”、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢最重要的空間載體和自然物質(zhì)基礎(chǔ)。但一直以來,我國在大發(fā)展、大建設(shè)的同時(shí),忽視了對(duì)國土空間的合理規(guī)劃與保護(hù),致使人口經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境矛盾日益嚴(yán)峻,嚴(yán)重制約了區(qū)域競爭能力的提升,影響了國家的可持續(xù)發(fā)展。為應(yīng)對(duì)這一突出問題,黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局,并將優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)區(qū)域在不突破自然承載能力的前提下,因地制宜地發(fā)展。2018?年,習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出,“在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,抓緊完成長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線劃定工作,科學(xué)謀劃國土空間開發(fā)保護(hù)格局,建立健全國土空間管控機(jī)制”。習(xí)近平總書記的重要講話不僅明確了“雙評(píng)價(jià)”在國土空間保護(hù)與開發(fā)中的基礎(chǔ)性作用,也進(jìn)一步確定了其在我國國土空間規(guī)劃編制中的地位。

“雙評(píng)價(jià)”在主體功能區(qū)研究中首次提出并得以應(yīng)用,是中國人文與經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家面對(duì)新時(shí)期國家發(fā)展需求,對(duì)人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論開展的創(chuàng)新性研究與應(yīng)用。通過綜合分析自然本底條件和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)關(guān)系,“雙評(píng)價(jià)”科學(xué)評(píng)估區(qū)域?qū)Σ煌祟惢顒?dòng)的適宜程度,為主體功能區(qū)劃、規(guī)劃、戰(zhàn)略和基礎(chǔ)性制度的制定起到有力支撐。隨著可持續(xù)發(fā)展科學(xué)的持續(xù)發(fā)展,“雙評(píng)價(jià)”研究也在不斷深化完善。

2019?年?5?月,中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18?號(hào)),標(biāo)志著國土空間規(guī)劃系列工作的全面展開。準(zhǔn)確理解“雙評(píng)價(jià)”在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局中的基礎(chǔ)性作用,明確“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管等不同環(huán)節(jié)中的作用和功效,了解“雙評(píng)價(jià)”工作的難點(diǎn)問題,對(duì)科學(xué)開展“雙評(píng)價(jià)”乃至國土空間規(guī)劃系列工作具有重要意義。

“雙評(píng)價(jià)”理論及其在主體功能區(qū)劃中的應(yīng)用

作為一項(xiàng)建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的系統(tǒng)性工作,科學(xué)性是“雙評(píng)價(jià)”的靈魂所在。而“雙評(píng)價(jià)”與國土空間決策應(yīng)用的耦合互動(dòng),充分體現(xiàn)了其在調(diào)控和指導(dǎo)空間發(fā)展中的應(yīng)用價(jià)值。

“雙評(píng)價(jià)”理論框架簡述

“雙評(píng)價(jià)”從自然環(huán)境的可持續(xù)性和區(qū)域空間發(fā)展的均衡性?2?個(gè)方面,融合自下而上和自上而下?2?種基本的空間組織分析方法,解析自然環(huán)境系統(tǒng)與人類社會(huì)系統(tǒng)之間的作用關(guān)系,發(fā)現(xiàn)國土空間開發(fā)的主要矛盾和問題,調(diào)整優(yōu)化國土空間發(fā)展的方向和強(qiáng)度,促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(圖?1)。

資源環(huán)境承載能力作為表征自然系統(tǒng)可持續(xù)性的一個(gè)關(guān)鍵閾值,由自然客體與人類主體之間的相互作用形成。資源環(huán)境承載能力具有以下主要特點(diǎn):綜合性。資源環(huán)境承載能力是刻畫區(qū)域自然本底條件的綜合指標(biāo),評(píng)價(jià)涉及對(duì)人類活動(dòng)具有普遍影響的光、熱、水、土四大自然要素,通過綜合其資源屬性、環(huán)境屬性、生態(tài)屬性和災(zāi)害屬性得到。功能導(dǎo)向性。對(duì)資源環(huán)境承載能力的評(píng)價(jià)應(yīng)緊密結(jié)合具體的地域功能需求,根據(jù)不同的功能導(dǎo)向,建構(gòu)相應(yīng)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。動(dòng)態(tài)性。資源環(huán)境承載能力并非一成不變,而是處于動(dòng)態(tài)變化中,研究時(shí)應(yīng)綜合考慮其“原值-余量-潛力”3?種狀態(tài),不僅關(guān)注當(dāng)下的狀態(tài),還要考慮其原始狀態(tài)和未來的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

國土空間開發(fā)適宜性是在資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)上,結(jié)合區(qū)位條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)潛力、戰(zhàn)略導(dǎo)向等要素,對(duì)區(qū)域發(fā)展特定地域功能的適宜程度進(jìn)行的綜合評(píng)判。通過加入?yún)^(qū)域空間結(jié)構(gòu)關(guān)系的科學(xué)解析,使用開發(fā)適宜性對(duì)承載力結(jié)果進(jìn)一步修正和補(bǔ)充,使“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果更加接近客觀實(shí)際,也更符合對(duì)國土空間開發(fā)保護(hù)格局進(jìn)行規(guī)劃的充分條件。同時(shí),與自然要素相比,地域功能的社會(huì)空間組織具有較大的彈性,可以為規(guī)劃和調(diào)控的開展留有一定的空間。

主體功能區(qū)的“雙評(píng)價(jià)”

“雙評(píng)價(jià)”作為地域功能識(shí)別的核心環(huán)節(jié),為主體功能區(qū)劃方案編制、戰(zhàn)略實(shí)施、配套政策修訂等提供了重要依據(jù)和基礎(chǔ)。基于主要地域功能生成及演化理論,“雙評(píng)價(jià)”從承載力和開發(fā)適宜性?2?個(gè)維度系統(tǒng)構(gòu)建了“全國主體功能區(qū)劃地域功能識(shí)別指標(biāo)體系”。

“全國主體功能區(qū)劃地域功能識(shí)別指標(biāo)體系”包括?6?項(xiàng)自然承載力指標(biāo)和?4?項(xiàng)反映社會(huì)發(fā)展空間組織的指標(biāo)。自然承載力指標(biāo)圍繞支撐區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)自然要素,定量評(píng)估水土資源對(duì)區(qū)域開發(fā)的支撐能力、水氣環(huán)境對(duì)污染物的容納能力、生態(tài)系統(tǒng)的重要性和脆弱性,以及自然災(zāi)害的易發(fā)性和危險(xiǎn)程度等,從而獲得區(qū)域資源環(huán)境保護(hù)和開發(fā)的程度,以作為確定保護(hù)類和開發(fā)類主體功能的基礎(chǔ)。社會(huì)發(fā)展空間組織指標(biāo)則從區(qū)位條件、人口經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和潛力、戰(zhàn)略導(dǎo)向等方面,對(duì)區(qū)域開展地域功能的空間組織效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估。

“雙評(píng)價(jià)”以縣級(jí)行政區(qū)作為單元,通過單項(xiàng)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià),得到地域功能適宜性綜合評(píng)價(jià)指數(shù),并形成其核心成果——全國地域功能適宜性綜合評(píng)價(jià)圖。綜合評(píng)價(jià)圖反映了國土空間對(duì)開發(fā)類和保護(hù)類的指向分異,不僅成為主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),也是校驗(yàn)最終區(qū)劃方案的重要參考,為《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》編制和國土空間結(jié)構(gòu)均衡奠定了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

“雙評(píng)價(jià)”對(duì)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的數(shù)量約束

基于“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果測算得出的一系列關(guān)鍵指標(biāo)及控制性參數(shù),成為支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略有效實(shí)施的有力工具。根據(jù)不同尺度空間治理的實(shí)際需要,“雙評(píng)價(jià)”衍生的空間結(jié)構(gòu)性指標(biāo)在大中尺度空間主要表現(xiàn)為“城鎮(zhèn)-農(nóng)業(yè)-生態(tài)”的“三類”空間比例,在較小尺度空間則表現(xiàn)為“生活-生產(chǎn)-生態(tài)”的“三生”空間比例;此外,還包括國土空間最大開發(fā)強(qiáng)度、最小保護(hù)強(qiáng)度等控制性參數(shù)。通過這些數(shù)量化的指標(biāo)和參數(shù),建立主體功能與空間結(jié)構(gòu)之間的有機(jī)關(guān)聯(lián),可以實(shí)現(xiàn)主體功能在國土空間規(guī)劃體系的傳導(dǎo)定位,為主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的數(shù)量約束提供了有力工具。(圖?2)。

基于“雙評(píng)價(jià)”確定的控制性參數(shù)是主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地的關(guān)鍵。福建和貴州的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明,分層級(jí)劃分“三區(qū)三線”是保障主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地的有效手段之一(圖?3)。根據(jù)不同層級(jí)空間治理的重點(diǎn),不同層級(jí)“三區(qū)三線”的劃分內(nèi)容可各有側(cè)重,對(duì)于本層級(jí)不劃分的內(nèi)容,通過設(shè)置控制性參數(shù)的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)下層級(jí)的有效控制。例如,在開展省級(jí)行政區(qū)規(guī)劃時(shí),只劃分較粗尺度的“三區(qū)”和“兩線”;對(duì)更細(xì)尺度的劃分內(nèi)容,通過“三區(qū)”和“兩線”范圍內(nèi)的數(shù)量化控制參數(shù)來實(shí)現(xiàn)主體功能在不同空間尺度間的有效轉(zhuǎn)換和縱向傳導(dǎo)。

“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果衍生的關(guān)鍵參數(shù),還可作為規(guī)劃實(shí)施體檢的指標(biāo)值,用于對(duì)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。通過對(duì)比實(shí)施前后各類要素及區(qū)域綜合水平的變化情況,對(duì)實(shí)施階段區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性和健康水平進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和動(dòng)態(tài)評(píng)估,有機(jī)調(diào)整規(guī)劃及相關(guān)配套政策的方向和內(nèi)容;及時(shí)遏制其中的“不良”苗頭,切實(shí)將各類開發(fā)活動(dòng)約束在資源環(huán)境的承載能力之內(nèi),為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃中的基礎(chǔ)作用與核心功效

作為國土空間規(guī)劃的前提和基礎(chǔ),“雙評(píng)價(jià)”不僅能夠全面認(rèn)知國土空間、發(fā)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)中存在的突出問題和主要矛盾,還可以有機(jī)銜接不同層級(jí)、不同類型的規(guī)劃,助推國土空間的高質(zhì)量發(fā)展。

“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)作用

“雙評(píng)價(jià)”是國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施不可或缺的重要工作,其基礎(chǔ)作用主要表現(xiàn)為以下?4?個(gè)方面。

“雙評(píng)價(jià)”是科學(xué)認(rèn)知我國自然地理國情和區(qū)域發(fā)展格局演變規(guī)律的必然途徑。我國戰(zhàn)略性自然資源的人均占有量少,自然條件區(qū)域差異大。據(jù)測算,我國人均后備適宜建設(shè)用地面積僅為?0.32?畝/人,不同區(qū)域之間差異懸殊,主要表現(xiàn)為北方豐富而南方缺乏;人均可利用水資源潛力則表現(xiàn)為南多北少的格局,水資源短缺成為很多北方地區(qū)發(fā)展瓶頸。此外,部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱,區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞,就難以恢復(fù)甚至無法恢復(fù)。區(qū)域發(fā)展方面,不同的區(qū)位條件導(dǎo)致地方比較優(yōu)勢不同,區(qū)域之間相互作用的關(guān)系不同,在國家發(fā)展中的地位不同。為實(shí)現(xiàn)國土空間整體綜合效益的最大化,只有“宜水則水、宜山則山,宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng),宜工則工、宜商則商”,充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢。因此,為了科學(xué)、系統(tǒng)、全面地認(rèn)知區(qū)域的自然地理特征和發(fā)展格局演變規(guī)律,做好規(guī)劃的基本功,必須開展“雙評(píng)價(jià)”工作。

“雙評(píng)價(jià)”是直面我國發(fā)展方式存在突出問題的必然要求。長期以來,以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展成為我國區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)模式?。長期高強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化建設(shè)、資源開發(fā)等活動(dòng)導(dǎo)致自然生態(tài)空間快速萎縮、生態(tài)系統(tǒng)功能明顯下降,給原本脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來強(qiáng)烈沖擊。尤其是在?21?世紀(jì)初期中國快速發(fā)展的?10?年間,我國天然林面積減少了?10.3%,自然海岸線長度減少了?10.7%,不僅直接影響陸海生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展,還加劇了區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)(表?1)。大量消耗資源環(huán)境雖然能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速提升,但在無形之中為未來的國土品質(zhì)提升和高質(zhì)量發(fā)展預(yù)設(shè)了高額代價(jià)。我國當(dāng)前正處于全面建成小康社會(huì)、開啟實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新征程的轉(zhuǎn)折期,亟須通過“雙評(píng)價(jià)”對(duì)發(fā)展中存在的諸多問題和突出短板進(jìn)行全面系統(tǒng)地探查,直面問題,解決問題,助推轉(zhuǎn)型。

“雙評(píng)價(jià)”是適應(yīng)國土空間高質(zhì)量發(fā)展基本要求的必然選擇。高質(zhì)量發(fā)展是符合生態(tài)文明要求的發(fā)展,是在發(fā)展中以人與自然和諧共生為前提,尊重自然規(guī)律,強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù),在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)注重發(fā)展的生態(tài)效益。生態(tài)文明體制改革總體方案確立了以國土空間開發(fā)保護(hù)制度為核心的生態(tài)文明制度,建設(shè)美麗家園、打造高品質(zhì)國土、形成有序空間結(jié)構(gòu)、營造優(yōu)越人居環(huán)境成為國土空間規(guī)劃的基本要求和工作重點(diǎn)。兼顧自然地理要素和空間發(fā)展要素的“雙評(píng)價(jià)”,以可持續(xù)發(fā)展理念為基礎(chǔ),通過全面客觀地審閱國土空間開發(fā)狀況,凝練、形成一系列具有控制性作用的關(guān)鍵參數(shù);在倒逼開發(fā)類空間轉(zhuǎn)型優(yōu)化的同時(shí),給保護(hù)類空間以強(qiáng)有力的保障,是國土空間規(guī)劃滿足新時(shí)期區(qū)域發(fā)展要求的必然選擇。

“雙評(píng)價(jià)”是符合國土空間規(guī)劃科學(xué)編制基本規(guī)范的技術(shù)舉措。“雙評(píng)價(jià)”作為國土空間規(guī)劃編制的參考依據(jù)和基礎(chǔ)性工作,不僅為規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)底圖、確定關(guān)鍵參數(shù),同時(shí)還可用于規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)評(píng)估,對(duì)規(guī)劃的實(shí)施狀況及區(qū)域承載力和開發(fā)適宜性的變化情況進(jìn)行監(jiān)測評(píng)估。另外,“雙評(píng)價(jià)”給出的控制性約束參數(shù),可以通過功能降尺度傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自上而下的規(guī)劃管控,將不同層級(jí)的規(guī)劃有機(jī)銜接形成統(tǒng)一體系。

“雙評(píng)價(jià)”的核心功效

“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃系列工作中的核心功效可以概括為?3?點(diǎn)。

指導(dǎo)同級(jí)國土空間規(guī)劃編制。“雙評(píng)價(jià)”的本職即為同級(jí)國土空間規(guī)劃服務(wù),為規(guī)劃確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和功能分區(qū)、重大任務(wù)工程落地方案,以及配套政策體系構(gòu)建等提供基礎(chǔ)底圖、量化指標(biāo)、控制性參數(shù)等科學(xué)支撐,避免評(píng)價(jià)和規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象的發(fā)生,提升規(guī)劃的有效性和可用性。

有機(jī)銜接不同層級(jí)、不同類型規(guī)劃。“雙評(píng)價(jià)”是有機(jī)銜接不同層級(jí)空間規(guī)劃、聯(lián)結(jié)空間規(guī)劃與部門專項(xiàng)規(guī)劃的有效途徑,合理使用“雙評(píng)價(jià)”可以有效促進(jìn)“縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)”規(guī)劃體系的構(gòu)建。通過“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果及衍生的一系列控制性和約束性參數(shù),將上層規(guī)劃的管控要求傳導(dǎo)至下層規(guī)劃,對(duì)下層規(guī)劃的空間比例關(guān)系、管控參數(shù)設(shè)置、資源環(huán)境配置方案等規(guī)劃內(nèi)容形成有效約束,以實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)間規(guī)劃的銜接。而在銜接空間規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃方面,“雙評(píng)價(jià)”的基本結(jié)果可以作為同級(jí)專項(xiàng)部門規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖,從源頭避免不同類型規(guī)劃間的沖突與矛盾,實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃起點(diǎn)的統(tǒng)一。

動(dòng)態(tài)監(jiān)督和科學(xué)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施成效。“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果作為規(guī)劃編制的起點(diǎn)和初始狀態(tài),是動(dòng)態(tài)評(píng)估和合理調(diào)控規(guī)劃實(shí)施的有力工具。通過監(jiān)測區(qū)域承載力和開發(fā)適宜性的變化狀態(tài),動(dòng)態(tài)評(píng)估區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性和健康水平,合理調(diào)控規(guī)劃實(shí)施的方向和力度,有力保障規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性和有效性。

“雙評(píng)價(jià)”工作要點(diǎn)

“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃中的作用發(fā)揮也存在一定的局限性,為編制和實(shí)施好國土空間規(guī)劃,不僅需要因地因時(shí)地對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化,還要高度重視其他基礎(chǔ)性工作,以保障工作開展的科學(xué)性和系統(tǒng)性。

因地制宜地調(diào)整和優(yōu)化技術(shù)方法。國土空間規(guī)劃的精髓:通過不同層級(jí)和類型的國土空間規(guī)劃,促進(jìn)國土空間結(jié)構(gòu)有序發(fā)展,實(shí)現(xiàn)開發(fā)保護(hù)格局的優(yōu)化;通過各地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢,形成合理的區(qū)域特色,打造和諧、美麗、富強(qiáng)、持續(xù)、具有競爭力的國土空間。因此,“雙評(píng)價(jià)”一定要在基本要求和原理的規(guī)范下,充分兼顧不同層級(jí)、不同類型和不同地區(qū)國土空間規(guī)劃的特色,不搞“一刀切”,杜絕相互照搬和套用,在指標(biāo)選取、閾值確定、結(jié)果使用等方面努力做到因地制宜、科學(xué)合理。

國土空間規(guī)劃要注重系統(tǒng)性基礎(chǔ)工作的開展。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局,除了“雙評(píng)價(jià)”涉及的內(nèi)容之外,還包含著更為豐富和復(fù)雜的內(nèi)容,如規(guī)劃背景特別是國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的研判、人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局演變及影響因素解析、國防安全和地緣關(guān)系分析等。因此,在強(qiáng)調(diào)“雙評(píng)價(jià)”作用的同時(shí),不能以偏概全,忽視其他基礎(chǔ)工作的重要性;應(yīng)圍繞發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢,形成高質(zhì)量發(fā)展的生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,完善評(píng)價(jià)和分析的基礎(chǔ)工作體系,夯實(shí)國土空間規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)。

《“雙評(píng)價(jià)”指南》的技術(shù)特點(diǎn)與難點(diǎn)問題

2020?年?1?月?19日,自然資源部發(fā)布了《“雙評(píng)價(jià)”指南》。《“雙評(píng)價(jià)”指南》是在主體功能區(qū)、國土空間規(guī)劃試點(diǎn)等理論研究和實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前國土空間規(guī)劃和管控需求,圍繞“雙評(píng)價(jià)”工作目標(biāo),形成的一套研究框架和工作指南。

主要特點(diǎn)

構(gòu)建了統(tǒng)一的評(píng)價(jià)框架。將資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)融合為有機(jī)整體,打破陸海評(píng)價(jià)之間的界線。從陸海全域國土空間出發(fā),圍繞生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)三大核心功能,構(gòu)建了“本底-現(xiàn)狀-潛力”的評(píng)價(jià)和分析框架。

突出“生態(tài)優(yōu)先”理念。明確提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)等功能評(píng)價(jià)要在生態(tài)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,僅對(duì)生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)以外區(qū)域開展,突出了核心生態(tài)空間的重點(diǎn)保護(hù)和限制開發(fā)的要求。

增加承載規(guī)模測算模塊。增加了農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)模測算模塊,實(shí)現(xiàn)從底線約束和空間引導(dǎo)?2?個(gè)方面對(duì)決策的支撐。基于開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果,給出各類功能的開發(fā)適宜性分區(qū),作為“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)底圖。通過承載規(guī)模的測算,給出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的合理規(guī)模上限,為空間管控提供更為明確的約束指標(biāo)。

采用定性定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。重點(diǎn)明確了評(píng)價(jià)框架、基本環(huán)節(jié)及關(guān)鍵的指標(biāo)和閾值,以保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。此外,地方可以結(jié)合實(shí)際情況靈活考慮,為實(shí)際操作留有較大的彈性空間。

技術(shù)流程

“雙評(píng)價(jià)”的核心工作流程包括工作準(zhǔn)備、本底評(píng)價(jià)和結(jié)果校驗(yàn)、綜合分析和成果應(yīng)用?4?個(gè)環(huán)節(jié)(圖?4)。

評(píng)價(jià)的準(zhǔn)備階段。進(jìn)行數(shù)據(jù)、資料、人員等方面的準(zhǔn)備工作,包括:明確規(guī)劃需求和評(píng)價(jià)目標(biāo),組織技術(shù)團(tuán)隊(duì)和專家咨詢團(tuán)隊(duì),確定工作組織、責(zé)任分工、進(jìn)度安排,開展實(shí)地調(diào)研和專家咨詢,以及收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料等。

開展本底評(píng)價(jià)和結(jié)果校驗(yàn)。針對(duì)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的不同需求分別展開。首先開展生態(tài)保護(hù)重要性評(píng)價(jià),在生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)以外區(qū)域開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜性評(píng)價(jià)和承載規(guī)模測算。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性,初步結(jié)果應(yīng)通過現(xiàn)場勘驗(yàn)、專家咨詢等方式進(jìn)行校驗(yàn)審核。

綜合分析。在評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上,總結(jié)資源環(huán)境稟賦的優(yōu)勢和短板,識(shí)別資源環(huán)境開發(fā)利用存在的主要問題以及潛在風(fēng)險(xiǎn),分析農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間優(yōu)化調(diào)整方向,預(yù)判氣候變化等重大事件對(duì)未來國土空間開發(fā)利用的影響。

成果應(yīng)用。從國土空間格局優(yōu)化、主體功能定位優(yōu)化、“三區(qū)三線”劃定、規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)確定和分解、重大決策和重大工程布局落地、高質(zhì)量發(fā)展策略和專項(xiàng)規(guī)劃編制等方面,全力服務(wù)國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施。

難點(diǎn)問題與建議

雖然《“雙評(píng)價(jià)”指南》已公布實(shí)施,但受限于當(dāng)前相關(guān)理論和實(shí)踐研究進(jìn)展,仍有不少難點(diǎn)問題留待未來進(jìn)一步完善和深化,主要包括?3?點(diǎn)。

自然要素評(píng)價(jià)方面。區(qū)域可利用水資源量、環(huán)境容量等問題仍沒有十分明確的解決方案,需要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)需水量、過境水資源分配、污染物在流動(dòng)介質(zhì)中的傳播擴(kuò)散過程、環(huán)境容量對(duì)開發(fā)利用規(guī)模的限制作用等科學(xué)問題的探索,使各類要素對(duì)人類活動(dòng)的作用關(guān)系更加清晰。

綜合集成方面。目前主流的“短板法”“指數(shù)法”等集成方法對(duì)各項(xiàng)要素間的交互關(guān)系及其對(duì)不同類型人類活動(dòng)的作用機(jī)制仍不夠清晰,需更進(jìn)一步地深入探索。災(zāi)害類等偶發(fā)性要素對(duì)區(qū)域發(fā)展限制作用的量化評(píng)估,也需要更多的研究來支撐。陸海統(tǒng)籌也是集成中需要繼續(xù)深化的關(guān)鍵問題,受海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足影響,陸域與海域系統(tǒng)在空間、資源和環(huán)境等方面的差異,陸海之間的相互影響,海岸帶的開發(fā)與保護(hù)等許多問題仍處于初步研究階段,建議盡快形成成熟系統(tǒng)的研究框架和方法體系。

承載規(guī)模測算方面。《“雙評(píng)價(jià)”指南》中的規(guī)模測算主要以水土資源為約束條件,但實(shí)際中區(qū)域的環(huán)境條件、生態(tài)狀況及災(zāi)害的危險(xiǎn)程度都會(huì)對(duì)區(qū)域可承載的開發(fā)規(guī)模產(chǎn)生影響。未來,應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)資源環(huán)境因素(特別是環(huán)境條件)對(duì)人類活動(dòng)規(guī)模約束的相關(guān)研究。

小結(jié)

重視“雙評(píng)價(jià)”的雙刃劍特點(diǎn),重視“雙評(píng)價(jià)”與其他影響國土空間格局變化的要素共同作用。從目前的實(shí)踐看,一方面,“雙評(píng)價(jià)”提高了規(guī)劃的科學(xué)性、高度重視資源環(huán)境承載力的作用,對(duì)于形成具有突出生態(tài)文明特點(diǎn)的大保護(hù)格局發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。另一方面,做了評(píng)價(jià),但規(guī)劃方案和配套政策卻游離在評(píng)價(jià)結(jié)果之外等現(xiàn)象依然突出。因此,評(píng)價(jià)結(jié)果功效發(fā)揮有限,主要用于確定發(fā)展類目標(biāo)的依據(jù)或參考,對(duì)于豐富的內(nèi)涵如層級(jí)間控制參數(shù)的設(shè)定,以及山水林田湖草工程設(shè)計(jì)提高承載力等都鮮有涉及。展望未來,不僅要把“雙評(píng)價(jià)”作為優(yōu)化國土空間格局的充分條件,而且應(yīng)重視“雙評(píng)價(jià)”與其他影響國土空間格局變化的要素的共同分析。

國土空間規(guī)劃是空間治理體系的組成部分,具有創(chuàng)新性,加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性,是保障國土空間規(guī)劃法制化的前提。“雙評(píng)價(jià)”采用工程性的方式,把基礎(chǔ)性的科學(xué)研究分析工作嵌入了政府規(guī)劃的過程中,而科學(xué)評(píng)價(jià)與政策融合將成為未來發(fā)揮好“雙評(píng)價(jià)”作用的難點(diǎn)也是重點(diǎn)。在科學(xué)認(rèn)知與決策管理方面,我國長期以來一直是分割的,這不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。從“未來地球”(Future Earth)倡導(dǎo)的理念看,把科學(xué)研究與決策應(yīng)用融合,是地球科學(xué)未來發(fā)展的方向。因此,相關(guān)研究一方面要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和方法的研究,不斷完善“自然系統(tǒng)承載力”“地域功能適宜性”的理論方法,并向“空間綜合承載力”拓展,發(fā)展“空間結(jié)構(gòu)”理論;另一方面,要彌補(bǔ)政策研究的“短板”,科學(xué)認(rèn)知體制機(jī)制在優(yōu)化調(diào)控國土空間開發(fā)保護(hù)格局中的作用,以及探索區(qū)域發(fā)展規(guī)律中“政策閥門”的位置、功效、作用力方向和大小等,實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究與決策應(yīng)用有機(jī)結(jié)合,相互促進(jìn)。切實(shí)發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用,規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施過程的監(jiān)測、評(píng)估和調(diào)控可作為地理學(xué)研究的“實(shí)驗(yàn)場”,從而形成相對(duì)成熟的理論方法和政策工具,為中國引領(lǐng)發(fā)展中國家的可持續(xù)進(jìn)程與國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化創(chuàng)造條件。

(作者:周道靜,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院助理研究員;徐勇、王亞飛、周侃,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所;劉寶印,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院;李九一,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所;樊杰,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員,中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長,中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授。《中國科學(xué)院院刊》供稿)

相關(guān)文章