解讀新《大氣污染防治法》 規(guī)劃先行區(qū)域聯(lián)防
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記者：新《大氣法》提出了“規(guī)劃先行”，如何理解“規(guī)劃先行”呢？
王飛：“規(guī)劃先行”本質(zhì)是國(guó)際和國(guó)內(nèi)對(duì)污染和環(huán)境控制的理念問(wèn)題。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展一樣，環(huán)境領(lǐng)域“預(yù)防為主”、“防治并重，預(yù)防有限”等更需要把規(guī)劃作為首要問(wèn)題，從而減少?zèng)Q策中的盲目性，爭(zhēng)取少出現(xiàn)“先破壞、后治理”等問(wèn)題，進(jìn)而減少污染的為害和治理污染的成本。
新修訂的《大氣法》中，“規(guī)劃”共出現(xiàn)17次之多，包含兩重含義。一是傳統(tǒng)意義上的行業(yè)規(guī)范設(shè)計(jì)，如“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”、“城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”等，這是新修訂《大氣污染防治法》的外圍社會(huì)和經(jīng)濟(jì)布局；二是“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，屬于新修訂《大氣污染防治法》的執(zhí)行策略。“規(guī)劃先行”在兩個(gè)方面都需要重視。
在“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)布局”方面，規(guī)劃先行可以促進(jìn)我國(guó)“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”，促進(jìn)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染來(lái)源和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行布局，從而減少污染物的排放量和分布，便于大氣污染量的控制，也便于布設(shè)防治措施，確定大氣污染監(jiān)測(cè)重點(diǎn)區(qū)域，提高社會(huì)監(jiān)督能力。同時(shí)，對(duì)“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，屬于對(duì)管理方式的制度設(shè)計(jì)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境改良等作為政府的基本職能，為新修訂《大氣污染防治法》的實(shí)施提供更好的綜合保障。
“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”集中表現(xiàn)在第二章，該規(guī)劃集中反映“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)現(xiàn)過(guò)程和步驟。“規(guī)劃先行”既尊重大氣污染治理需要考慮實(shí)際可能性，也提出明確的分階段目標(biāo)，更要把治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程公之于眾，也是環(huán)境保護(hù)部們、政府機(jī)關(guān)和社會(huì)對(duì)治理過(guò)程監(jiān)督和檢查的標(biāo)準(zhǔn)。如果沒(méi)有明確的預(yù)先提出的規(guī)劃目標(biāo)，監(jiān)督和執(zhí)法就可能會(huì)流于空談，無(wú)法保證新修訂《大氣污染防治法》的嚴(yán)肅性，也不能從根本上保證“保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”這一立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
記者：我國(guó)大氣污染的重要來(lái)源是哪些？新《大氣法》會(huì)影響哪些行業(yè)的發(fā)展？
王飛：與2000年相比，新修訂《大氣污染防治法》對(duì)大氣污染源的規(guī)定更為系統(tǒng)和明確，包括燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等，并在第四章“大氣污染防治措施”中做了詳盡說(shuō)明。
新《大氣法》對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船等污染源的控制對(duì)行業(yè)的影響做了簡(jiǎn)述。
燃煤和其他能源污染部分，對(duì)能源的開(kāi)采、加工、運(yùn)輸、利用方式和治理等可能產(chǎn)生的污染類(lèi)型與治理要求等做了具體約束，其中“優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費(fèi)中的比重”明確了國(guó)家的能源消費(fèi)導(dǎo)向，對(duì)傳統(tǒng)的煤炭開(kāi)采和基于較廉價(jià)能源的工業(yè)（如焦炭、鋼鐵、水泥、燃煤發(fā)電等）和市政與民用供暖等行業(yè)會(huì)產(chǎn)生明顯影響，會(huì)直接導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)能和規(guī)模壓縮，生產(chǎn)成本增加，進(jìn)而促進(jìn)此類(lèi)行業(yè)通過(guò)優(yōu)化生產(chǎn)工藝、提高產(chǎn)品質(zhì)量等方向轉(zhuǎn)型。同時(shí)，首次以法律形式確定了“電力調(diào)度應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排清潔能源發(fā)電上網(wǎng)”的能源調(diào)度導(dǎo)向，對(duì)傳統(tǒng)以“煤電”為基礎(chǔ)的電網(wǎng)和電價(jià)系統(tǒng)將產(chǎn)生較大沖擊；但該條將非常有利于可再生能源企業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的《關(guān)于做好2013年風(fēng)電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》，2012年部分地區(qū)棄風(fēng)限電現(xiàn)象嚴(yán)重，全國(guó)棄風(fēng)電量約200億千瓦時(shí)，嚴(yán)重浪費(fèi)了清潔能源和投資，相當(dāng)于浪費(fèi)了670萬(wàn)噸標(biāo)煤，直接損失超100億元。新修訂《大氣污染防治法》將保護(hù)和促進(jìn)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電和水電等行業(yè)的發(fā)展，從而減少大氣污染排放量。
工業(yè)污染源主要是排放粉塵、硫化物、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物廢氣等大氣污染的鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)。對(duì)這些行業(yè)的影響主要表現(xiàn)改進(jìn)生產(chǎn)工藝、提高廢棄物管理技術(shù)這兩個(gè)方面的成本方面。在倡導(dǎo)生態(tài)文明的今天，提高成本將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力有所下降，但如果從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目和污染危害的社會(huì)成本考慮，通過(guò)改進(jìn)工藝的陣痛，可能會(huì)促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
機(jī)動(dòng)車(chē)船目前是我國(guó)大中城市的主要污染源，從“國(guó)家倡導(dǎo)低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機(jī)動(dòng)車(chē)保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”的立法導(dǎo)向看，將會(huì)對(duì)公共交通相關(guān)行業(yè)，如地鐵、輕軌等企業(yè)，產(chǎn)生良性影響，并對(duì)低排放汽車(chē)、電動(dòng)力汽（機(jī)）車(chē)以及面向生產(chǎn)-居住一體化設(shè)計(jì)的城鄉(xiāng)管理企業(yè)等部門(mén)產(chǎn)生正向驅(qū)動(dòng)。