中國戶籍制度的演進 五次調整六個階段
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中國網/中國發展門戶網訊（實習生金慧東）國家發展和改革委員會發布的《人口和社會發展報告2014——人口變動與公共服務》顯示，我國戶籍制度源遠流長，最早可追溯到春秋戰國時代的編戶齊民制度。1958年，為加強對城鄉人口遷移的控制，中央政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，形成了影響我國社會經濟發展的戶籍制度。
隨著計劃經濟向市場經濟的轉型，我國的人口流動日益增多，特別是改革開放以來，出現了由鄉村到城市、由西部到東南部的人口流動大潮。為適應這種“潮流”，我國的戶籍制度也進入了改革階段。依據戶籍制度建立以來的五次調整和最新政策要求，按照時間順序可分為六個階段。從各階段有標志性意義的政策及文件規定看，我國戶籍政策調整的總體方向是實現城鄉一元化的戶籍管理。
1958年-1978年
城鄉戶口實行嚴格登記管理
1957年12月，中共中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門嚴格戶籍管理，切實做好制止農業人口盲目外流工作。1958年1月，我國第一個戶籍管理法規一（中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布。該條例不僅明 確規定中華人民共和國公民都應當依照條例的規定履行以戶為單位的戶口登記，還正式確立 了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，并首次以法規形式限制農村人口遷往城鎮。1961年中共中央發出的《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》和公安部轉發的《關于當前戶口工作情況的報告》，以及1962年公安部出臺的《關于加強戶口管理工作的意見》等，都貫徹了嚴格控制人口遷移和流動的基本精神。而此后通過的1975年《中華人民共和國憲法》和后來歷次修改的《憲法》，都不再有關于人口遷移的條文。
1977年12月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定》，確立了處理戶口遷移的主要原則是：“從農村遷往市、鎮（含礦區"林區等），由農業人口轉為非農業人口，從其他城市遷往北京、天津、上海三市的，要嚴格控制，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或 國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的應適當控制”。于是，戶籍管理制度完全形成。
1978年-1984年
“農轉非”政策松動 集鎮戶籍向條件準入過渡
1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯合頒布了《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題規定》，突破了1977年開始實行的“政策+指標”雙重控制的戶口遷徙制度，在“農轉非”政策的執行上表現出一定程度的松動，如科技骨干、煤礦井下職工、三線艱苦地區職工、部分邊防軍官的農村家屬等可以在原籍轉為城鎮戶口；對“農轉非”的控制指標，由不超過當地非農業人口的1.5%，提高到不超過當地非農業人口的2%。
1984年，國務院頒發的《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業，或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民和親屬，準予自理口糧落戶集鎮。“自理口糧戶口”不同于以往的城市商品糧戶口，不能享受城市戶口所帶來的很多權益，是一種介于城市和農村之間的折中戶口。“自理口糧”政策出臺后，經歷了初期的快速增長，隨后增長緩慢，部分地區甚至出現自理口糧人口下降的現象，到1993年全國自理口糧人口約470萬人。但是該項政策的實施，意味著在集鎮層面，戶籍管理開始由指標控制向準入條件控制過渡。
1985年-1996年
藍印戶口政策出臺 條件準入擴大
1985年7月，公安部出臺的《關于城鎮暫住人口管理規定》，明確了中國公民在非戶籍地長期居住具有了合法性。同年，全國人大常委會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》規定，居民在辦理涉及政治、經濟、社會生活等權益事務時，可出示居民身份證，證明其身份，突破了“一戶一簿”的局限性。
為規范流動人口的管理，公安部進一步頒發了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，對暫住時間擬超過3個月的16周歲以上人員，可申領《暫住證》；對外來開店、辦廠、從事建筑安裝、聯營運輸、服務行業的暫住時間較長的人員，采取雇用單位和常住戶口所在地38主管部門管理相結合的辦法，由這些單位的負責人登記造冊，及時報送派出所或戶籍辦公室，登記為寄住戶口，發給《寄住證》。
1992年8月，公安部擬制了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，決定在小城鎮、經濟特區"經濟開發區"高新技術產業開發區實行“當地有效城鎮戶口制度”，對象為外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農民。允許他們以“藍印戶口”形式在城鎮人戶， 享受與城鎮常住戶口同等待遇（由于戶口簿印鑒為藍色，故也稱作“藍印戶口”）。
“藍印戶口”主要有以下幾個特點，一是入鎮農民轉變身份，成為新的城鎮居民并與原 有的城鎮居民享有同等的權利與義務；二是農民入鎮時要支付一定的建鎮費、開發費等，即城鎮戶口成為商品，農民要轉變身份就必須購買或變相購買城鎮戶口；三是藍印戶口不屬于 國家嚴格控制的農轉非指標，但只在當地有效，遷往其他城鎮時不予承認。“藍印戶口”也是一種介于正式戶口和暫住戶口之間的戶口形式，但由于附屬權益明顯增加，吸引力較之前的“自理口糧戶口”大為增加，并一度出現各地以集資為由向社會公開出售戶口的現象。它也標志著準入制度開始擴大到小城鎮。
1997 -2001年
小城鎮戶籍政策改革全面推進
1997年，國務院正式批準了《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。（方案）允許已經在小城鎮就業"居住并符合一定條件的鄉村人口在小城鎮辦理城鎮 常住戶口。同時，繼續嚴格控制大中城市人口數量的增長。
1997年（方案》要求，對在小城鎮落戶的人員，各地方、各部門均不得收取城鎮增容費或者類似增容費的費用。但仍然在制度上做出一定限制：一是可以進入的僅僅是小城鎮，大中城市仍然門檻高筑；二是農民進入小城鎮必須購買商品房或有合法的自建房，實際上是以貨幣形式在農民面前筑起了一道門檻；三是農民進入小城鎮落戶必須首先將承包地和自留地無償上交，增加了農民入城的風險和機會成本，許多人因此而放棄了進城的打算。
1998年國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》（以 下簡稱《意見》），對當時的戶口管理做出了 “四項改革” 。一是實行嬰JL落戶隨父隨母自愿的政策；二是放寬了解決夫妻分居問題的戶口政策對已在投靠配偶所在城市居住一定年限的公民，根據自愿的原則準予在該城市落戶；三是對于男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女，需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶；四是在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，準予在該城市落戶。
與1997年《方案》相比，1998年《意見》進一步放寬了農民進城條件：一是不再強調中等城市需要限制落戶數量；二是不再要求進城落戶農民必須先交還承包地和自留地。1958 -1998年期間不同戶口類型的鄉城移民的要求和應享權利。相比以往 改革，小城鎮戶籍制度改革試點是戶籍制度改革向進一步開放小城市中心，并給予農民合法 的居民身份邁出的最顯著的一步。
2000年，國務院下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》規定，從2000年起，凡在縣級市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮“有合法固定住所、固定職業或生活來源”的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。2001年3月30日，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革開始全面推進。
2002年-2014年
大城市戶籍政策改革啟動
隨著小城鎮戶籍制度改革不斷深化和大城市外來人口數量的逐步增多，大城市戶籍制度 改革也加快推進。2001年鄭州等城市率先推出以“擁有合法固定住所、固定職業或穩定收入”為主要入戶條件的戶籍制度改革，標志著大城市戶籍制度進入“條件準入”階段。但是鄭州市的改革并不順利，在大幅度放寬落戶政策后，由于面臨著城市人口增長的壓力，戶 籍管理又趨于收緊。
更多的大城市將改革重點放在建立城鄉統一的戶口登記制度上。2001年，南京、浙江的部分地區試點取消農業和非農業戶口劃分，統稱為居民戶口，變“二元化”為“一元化” 城鄉戶籍管理制度。到2010年，已有河北、山東、廣西、重慶、遼寧等20多個省、自治區、直轄市先后取消了二元戶口劃分，統一了城鄉戶口登記制度；但戶口登記的統一，并沒有完全消除原先的城鄉福利差別，多數地區在戶口登記表中保留了居住地一項。
2008年，深圳市提出用居住證取代暫住證，以完善流動人口管理；到2010年，已有十 幾個城市實行了居住證管理，并規定居住證持有人可以享受戶籍居民的部分權益。2010年， 廣東省提出“積分入戶”的思路，對農民工入戶城鎮的條件進行指標量化。重慶市在“綜 合配套、自愿有償”的原則下，全面啟動戶籍制度改革，并提出到2012年非農戶籍人口比 重由29%上升到37%，到2012年進一步提高到60%。成都市自2003年先后進行了 5次戶 籍制度改革，2010年提出建立戶口登記地與實際居住地統一的戶籍管理制度。
2014年之后
統一城鄉戶口登記 全面實施居住證制度
2014年（國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱（意見））出臺，提出了 “進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度！全面實施居住證制度”的發展目標。我國城鎮人口在2013年達到7. 3億人，其中2. 69億人為流動人口，包括1. 66億人外出農民工及其隨遷家屬，城鎮化率達到53.7%。受城鄉分割戶籍制度影響，這些流動人口未能在教育"就業、醫療、養老"保障性住房等方面享受到城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元矛盾，給經濟社會發展帶來諸多隱患。對此，（意見）明確要求，全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模和有效解決戶口遷移中的重點問題等五項具體措施，同時還要求建立 城鄉統一的戶口登記制度和居住證制度，健全人口信息管理制度。
“保障基本公共服務均等化權益”是本次戶籍制度改革的核心內容。2014年（意見）明確提出要擴大基本公共服務覆蓋面，這意味著在城鎮就業和生活的農業轉移人口和其他常住人口，只要滿足一定的條件，將能夠在子女教育、就業扶持、醫療衛生、社會保險、住房保障等方面逐步享受與當地居民同等的基本公共服務。而基本公共服務均等化的逐步實現要以居住證制度的建立和實施為載體，將其作為一種過渡性的制度安排，即流動人口以一定條件申領居住證，并通過建立健全與相應條件掛鉤的基本公共服務提供機制，使尚不具備落戶條件的居住證持有者享受同等的基本公共服務，特別需要指出的，在中等城市及以上規模的大城市申請居住證和申請落戶的條件，關于合法擁有穩定住所的標準有所放松，包括了租賃住房；同時，2014年（意見》還根據城市綜合承載能力和所能提供基本公共服務能力，針對不同規模城市而限定了連續居住年限、參加社保年限和合法擁有住房（含租房）的范圍、條件等，以防止門檻過高而導致政策失效。從以往各地實施居住證制度的探索實踐來看，積分落戶入戶門檻普遍比較高，如果不能實現居住證作為載體與享受基本公共服務均等化掛鉤，那么農業轉移人口就很難在大城市尤其是特大城市落戶或享受均等化的基本公共服務。 因此，從整體來看，此次戶籍制度改革的相關規定，為流動人口享有基本公共服務均等化權益提供了制度上的保障。