近一時期以來，圍繞地方政府債務(wù)解決可為動作頻頻，繼8月全國人大通過《新預(yù)算法》以及《財(cái)稅改革總體方案》頒布后，由地方債務(wù)風(fēng)險倒閉的“地方債務(wù)管理新規(guī)”也隨之出臺，但從現(xiàn)行財(cái)政體制框架下看，導(dǎo)致我國政府性債務(wù)擴(kuò)張的制度根源并沒有根本消除，

中國地方債務(wù)一直是2008年國際金融危機(jī)以來的一大焦點(diǎn)。整體上看，我國政府債務(wù)占GDP 比重遠(yuǎn)低于美國、歐洲和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政赤字相對可控，現(xiàn)階段財(cái)政的可持續(xù)性不成問題。但地方政府的預(yù)算軟約束、投資沖動和事權(quán)大于財(cái)權(quán)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致地方政府通過融資平臺積累了大量債務(wù)，地方政府的財(cái)政可持續(xù)性面臨一定的威脅，特別是2014-2015年正迎來地方債務(wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力（2014 和2015 兩年中，地方政府實(shí)有負(fù)債到期量分別為2.3 和1.8 萬億，占存量實(shí)有債務(wù)比重的21.9%和17.1%；如考慮全部或有債務(wù)，到期總量將達(dá)到3.6 和2.8 萬億），因此，如何探索解決地方債的新路徑已經(jīng)迫在眉睫。

從剛頒布的地方債新規(guī)來看，在改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，在一定的范圍內(nèi)允許地方政府在資本市場自行發(fā)債。賦予地方政府依法適度舉債權(quán)，將城投債轉(zhuǎn)換為“市政債”，不僅在一定程度上對地方財(cái)政預(yù)算形成市場約束，改變其過度依賴地方融資平臺和賣地為主的融資模式，也有助于理順地方政府的法定負(fù)債主體和償債主體地位，使投資者對債權(quán)的追償和對實(shí)際償債風(fēng)險的判斷，確實(shí)具有一定積極意義。

新規(guī)中一個“亮點(diǎn)”是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現(xiàn)行財(cái)政體制下仍難以根本實(shí)現(xiàn)。1994年國家實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革后，雖然扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政收入不足的局面，但是也在一定程度上造成了地方財(cái)力相對不足從而借助舉債緩解財(cái)政壓力，造成政府債務(wù)存量與積累的財(cái)政赤字之間的差距增大，政府債務(wù)風(fēng)險也不斷加大。目前，世界53個主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發(fā)達(dá)國家相比而言，中國地方政府的隱性債務(wù)比較突出。

多年來，我國已經(jīng)形成 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對企業(yè)的支持從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒有納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，仍然游離在政策監(jiān)控的范圍之外，責(zé)任追究更是一旦難題。此外，從當(dāng)前存量債務(wù)解決方式看，主要是“長期債務(wù)置換短期債務(wù)”，由于政府債務(wù)借新還舊普遍，新增債務(wù)增長具備剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過“以時間換空間”根本解決。

長遠(yuǎn)看，地方債治理涉及到深層次的預(yù)算改革，以及財(cái)稅體制改革，甚至涉及到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)換等議題。事實(shí)上，自1994年財(cái)政分稅制改革以來，改革的后遺癥——地方政府財(cái)權(quán)及事權(quán)的不匹配問題始終沒有解決，所以一直以來我們都能看到地方政府對于土地財(cái)政和地方融資平臺的依賴性，但這些融資渠道確實(shí)給經(jīng)濟(jì)帶來了較大的風(fēng)險。從目前稅制“營改增”的方向來看，財(cái)政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢，地方財(cái)政收支不平衡的矛盾仍有加劇之勢。

從目前對地方債務(wù)管理的改革思路，以及新一輪財(cái)政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對地方債的管理，仍然還是要采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具。從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到，在不可能消除中央政府對地方政府債務(wù)兜底的情況下，僅僅采取財(cái)政工具，是很難化解這一問題的。

因此，根本而言，未來財(cái)稅體制改革不僅需要建立責(zé)任追究制，將隱性債務(wù)全面納入全口徑預(yù)算，更需要增加直接稅，降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界，重新定位政府在經(jīng)濟(jì)中的作用。要進(jìn)一步收縮地方政府在經(jīng)濟(jì)活動中的邊界，控制地方事權(quán)過快增長，有限增加財(cái)權(quán)和融資權(quán)，通過財(cái)政體系扁平化改革消化存量債務(wù)。建立償債準(zhǔn)備金制度是加強(qiáng)政府債務(wù)管理, 防范債務(wù)風(fēng)險行之有效的手段。設(shè)立償債準(zhǔn)備金的目的是當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時, 可先行從償債準(zhǔn)備金中支付, 以減少債務(wù)風(fēng)險對地方正常財(cái)政運(yùn)行的沖擊。（中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員 張茉楠）

張茉楠專欄