就在簽署政府令向社會(huì)公布該規(guī)定的前夜，周強(qiáng)省長(zhǎng)還在挑燈審定，反復(fù)斟酌。深夜10點(diǎn)半鐘，周強(qiáng)又叫來湖南省政府法制辦主任賀安杰，對(duì)有關(guān)條文詢問情況，最后又刪除了兩條，改動(dòng)了七八處。細(xì)心的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)布的是180條，而最后正式公布的卻是178條
2008年2月23日，周強(qiáng)在長(zhǎng)沙主持召開專家咨詢論證會(huì)，為《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)做最后準(zhǔn)備。
2008年4月17日，本是一個(gè)尋常的日子。隨著湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)簽署第222號(hào)省人民政府令，讓這一天在歷史上變得不再尋常。
這一天，我國(guó)首部省級(jí)行政程序規(guī)定：《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)頒布，并將于10月1日起實(shí)施。
這部《規(guī)定》填補(bǔ)了我國(guó)行政程序單獨(dú)立法的空白！
我國(guó)的行政程序立法走過了十多年的風(fēng)雨歷程，終于從地方立法獲得突破，不禁讓國(guó)內(nèi)法律界人士眼前一亮。
這一創(chuàng)舉也吸引了國(guó)際法學(xué)界。美國(guó)耶魯大學(xué)在第一時(shí)間聯(lián)系該《規(guī)定》立法小組詢問情況，請(qǐng)求賜稿。
這是一部什么樣的“法”，如此引人注目，如此不同尋常？湖南既非沿海，又非西部，為何又首先在湖南誕生？是偶然，還是注定？
夢(mèng)想與現(xiàn)實(shí)一拍即合
2007年3月，全國(guó)“兩會(huì)”期間，湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)和著名行政法學(xué)家、國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)松年教授，時(shí)任湖南省高級(jí)法院院長(zhǎng)(現(xiàn)任最高人民法院副院長(zhǎng))的江必新剛好都下榻在全國(guó)總工會(huì)“職工之家”。
他們本來就是老熟人，老朋友，周強(qiáng)和江必新還是西南政法大學(xué)78屆同學(xué)。
三人都與行政法相關(guān)：江必新這位專家型大法官同時(shí)也是行政法專家，在“空降”湖南之前，任最高人民法院副院長(zhǎng)時(shí)，長(zhǎng)期分管行政審判，再之前是行政庭庭長(zhǎng)。而周強(qiáng)省長(zhǎng)作為一省的行政首長(zhǎng)，當(dāng)然非常關(guān)心“依法行政”問題。
和法律人在一起，自然就談法律。話題很快集中到依法行政問題上來。以應(yīng)松年為首的專家學(xué)者10多年來，一直在為一部重要的法律呼吁，這就是行政程序法。
從上世紀(jì)90年代初至今，關(guān)于行政程序法的研究和起草工作一直都沒有停止過，僅由應(yīng)松年領(lǐng)銜起草的行政程序法文本就有15稿之多。由于各種原因，至今擱置，成為行政法學(xué)者的最大心病，當(dāng)然也是最大夢(mèng)想。
“行政程序至關(guān)重要，是依法行政最佳的切入點(diǎn)，能否率先在湖南搞起來？”七十高齡的應(yīng)松年教授滿懷激情。
此言一出，正中周強(qiáng)心結(jié)。中央提出打造法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、廉潔政府。湖南省第九次黨代會(huì)也提出了富民強(qiáng)省的目標(biāo)。這就需要加強(qiáng)行政程序建設(shè)，推進(jìn)政府管理的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省。
江必新說：“湖南作為中部地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)中部崛起，科學(xué)發(fā)展是關(guān)鍵，而科學(xué)發(fā)展觀要有法治的保障，需要有法律對(duì)違背科學(xué)發(fā)展觀的行政行為進(jìn)行制約和糾正。”
三人一拍即合。一次巧遇，催生了一次立法實(shí)踐。
“你剛從國(guó)外學(xué)習(xí)回來，應(yīng)該馬上把學(xué)到的先進(jìn)理念、經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到工作上來，盡快與應(yīng)教授聯(lián)系。”周強(qiáng)回到長(zhǎng)沙即刻交待省政府法制辦主任賀安杰開展工作。
北京和長(zhǎng)沙的“頭腦風(fēng)暴”
賀安杰此時(shí)剛從新加坡學(xué)成歸來。2005年下半年，他受中組部選派，去新加坡南洋理工大學(xué)攻讀為期一年半的公共管理碩士。
領(lǐng)命在身的賀安杰立刻啟程去北京，與應(yīng)松年、王錫鋅、王萬(wàn)華三位教授會(huì)晤并達(dá)成具體立法計(jì)劃：應(yīng)松年負(fù)責(zé)組織專家，先由專家起草一個(gè)“專家建議稿”。法制辦負(fù)責(zé)從實(shí)際工作的角度，發(fā)現(xiàn)問題搜集情況。
回到長(zhǎng)沙，湖南省法制辦便開始行動(dòng)，抽調(diào)骨干力量，成立了行政程序立法工作小組。他們首先搜集整理了湖南省現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章中，關(guān)于行政程序方面的規(guī)定，然后研究現(xiàn)實(shí)中的突出問題。很快，從薄弱環(huán)節(jié)入手列出了當(dāng)前存在的63個(gè)問題。
去年5月，在長(zhǎng)沙召開了由專家和省法制辦立法小組參加的首次研討會(huì)。會(huì)上確立了立法指導(dǎo)原則，需要解決的重點(diǎn)問題，框架結(jié)構(gòu)以及定出了工作進(jìn)度表。
“作為一個(gè)省級(jí)行政規(guī)章，怎么既與上位法銜接，又能有針對(duì)性地解決實(shí)際問題，突出重點(diǎn)，這是我們一開始就追求的目標(biāo)，也是我們的第一個(gè)立法原則”賀安杰說。
而他們的第二個(gè)原則就是立足湖南，充分借鑒國(guó)內(nèi)外行政程序立法的經(jīng)驗(yàn)及理論成果，做到切實(shí)可行。
在專家起草建議稿的同時(shí)，省法制辦立法小組自己也起草了一個(gè)稿子，兵分兩路，同時(shí)行動(dòng)。
“要把所有人都榨干！”這是當(dāng)時(shí)賀安杰常說的一句話。“榨干”是榨干智慧，把專家榨干，把自己人榨干，把每個(gè)人的智慧都充分挖掘出來。
“從那時(shí)起，我們便沒有休息過一個(gè)星期天，大家都很辛苦勞累，但又充滿了激情，因?yàn)樵谧鲆患苡幸饬x的事情！”立法小組的兩個(gè)小青年對(duì)記者說。他們?nèi)ツ陱闹袊?guó)人民大學(xué)、武漢大學(xué)碩士畢業(yè)，招考到法制辦便沒有分配部門，直接進(jìn)了立法小組。
榨干智慧的同時(shí)，焉能不榨干體力？半年間，法制辦5次去北京，與專家們一起研究、討論、修改。賀安杰說，尤令他感動(dòng)的，是應(yīng)松年教授的“認(rèn)真”。“都70多歲的人了，每次和我們一討論就是一整天，中午在食堂吃點(diǎn)飯馬上又繼續(xù)，而且會(huì)上討論激烈，勞心又勞力啊！”
以應(yīng)松年?duì)款^的專家建議稿修改了5次，于2007年9月交稿。在專家建議稿的基礎(chǔ)上，法制辦立法小組又用了3個(gè)月時(shí)間。研究修改和征求意見，形成了草案。后來一比較，專家們發(fā)現(xiàn)，行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急，以及行政監(jiān)督和責(zé)任追究中的部分規(guī)定，都是專家意見稿中沒有的。
北大教授王錫鋅說：“省法制辦更注重現(xiàn)實(shí)問題的解決，并不過分強(qiáng)調(diào)體系等問題。專家意見稿由于非常強(qiáng)調(diào)行政程序法肩負(fù)的行政法部分法典化的使命，對(duì)基本原則、行政決定的成立和效力等實(shí)體內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。”
三輪征求意見集中各方智慧
法制辦立法小組在專家建議稿的基礎(chǔ)上做了修改，形成征求意見稿，發(fā)到各市、州、縣征求意見，并召開了3大系統(tǒng)的座談會(huì)。
第一個(gè)是全省法院系統(tǒng)(主要是行政審判庭)的座談，聽取來自司法實(shí)踐中的建議。當(dāng)時(shí)的湖南省高院院長(zhǎng)江必新，本身就是行政法專家，對(duì)于該規(guī)定從動(dòng)議到出臺(tái)全程予以了支持、指導(dǎo)；第二個(gè)是湖南地方高校(以行政法學(xué)者為主)的座談。“這次立法專家小組的成員全是北京的學(xué)者，那么地方呢，湖南大學(xué)、湘潭大學(xué)、湖南師大等等都有很多優(yōu)秀的行政法學(xué)者，他們對(duì)于本鄉(xiāng)本土的意見也值得重視”；第三個(gè)是全省政府系統(tǒng)，以及人大、政協(xié)和各民主黨派的座談。
3個(gè)座談會(huì)和第一輪征求意見下來，改動(dòng)頗大，形成了第二次征求意見稿，又開始了第二輪征求意見。
這一次，法制辦立法小組兵分兩路。一路上北京，聽取有關(guān)方面的意見，并與專家組全體成員開會(huì)討論，另一路則分成幾個(gè)小組，下地方聽取意見。這樣，產(chǎn)生了第三次征求意見稿和第三輪征求意見。
行政程序規(guī)定是約束行政行為的，權(quán)力越大的部門將受到越大的約束，對(duì)此，不少人把它喻為行政部門的“緊箍咒”。這一輪的兩個(gè)座談會(huì)，就在與行政程序規(guī)定最直接的兩大部門召開，一個(gè)是行政執(zhí)法部門，一個(gè)是綜合決策監(jiān)督部門。
民政廳法規(guī)處副處長(zhǎng)廖國(guó)核告訴記者，他感到很欣慰，因?yàn)樗?dāng)時(shí)在討論會(huì)上提的意見最后被采納了。他說：“《規(guī)定》第81條規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法事項(xiàng)以及非行政許可的行政審批事項(xiàng)沒有規(guī)定辦理期限的，實(shí)行限時(shí)辦結(jié)制度，其中，辦理的事項(xiàng)只涉及一個(gè)行政機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20日內(nèi)辦結(jié)；20日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人。而當(dāng)時(shí)的意見稿對(duì)延長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)定五花八門，有延長(zhǎng)10天的，有延長(zhǎng)15天的，還有20天的，等等，雖說有的是難易程度不同，具體情況具體分析，但這樣整個(gè)規(guī)定顯得太雜亂，本身延長(zhǎng)10日就已經(jīng)是特殊情況了。”
立法建議像雪片一樣飛來
如果說很多農(nóng)民朋友也在對(duì)該規(guī)定積極關(guān)注并提出了建議，你相信嗎？
省法制辦賀安杰主任介紹，新邵縣潭溪鎮(zhèn)巖5村2組村民黃載頂，在看到2008年2月18日《湖南日?qǐng)?bào)》刊登的《規(guī)定》(草案)后，感到非常欣慰，想為家鄉(xiāng)和諧社會(huì)建設(shè)盡微薄之力的想法油然而生。
10天之后，黃載頂洋洋灑灑寫了13條建議的信件，飛向了湖南省政府法制辦。這可不是黃載頂拍拍腦門就想出來的，記者看到，里面援引的理由還有《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》。
中國(guó)駐黎巴嫩大使館彭毅，欣聞家鄉(xiāng)擬推出《湖南省行政程序規(guī)定》，并在審議前廣泛征求各界意見，感到“該規(guī)定意義重大而深遠(yuǎn)，要為家鄉(xiāng)建設(shè)獻(xiàn)綿薄之力”。
繁忙的工作之余，他在對(duì)草案進(jìn)行認(rèn)真研讀后，提出2300余字建議，建議帶著一顆游子的赤誠(chéng)之心萬(wàn)里之外、飄洋過海飛回故鄉(xiāng)。
律師界現(xiàn)在作為一個(gè)“新階層”崛起，成為參政議政的生力軍。湖南天地人律師事務(wù)所何建國(guó)律師告訴記者，他參加了由省法制辦、省優(yōu)化辦、省紀(jì)委行政效能接待室等組織的立法座談會(huì)。
律師界一致認(rèn)為此規(guī)定在全國(guó)尚屬首例，具有里程碑意義。他精心準(zhǔn)備，對(duì)此提出了長(zhǎng)達(dá)6頁(yè)的17點(diǎn)建議，而且每條建議后都詳細(xì)陳述了修改理由。最后有幾條被采納他備感欣慰。
賀安杰主任說，最讓他始料不及、感慨萬(wàn)分的還是普通群眾的參與熱情。通過網(wǎng)絡(luò)、郵寄傳來的信件、帖子不計(jì)其數(shù)。
政府令簽署前夜的挑燈夜戰(zhàn)
說到《湖南省行政程序規(guī)定》不得不提到一個(gè)人，那就是該立法的主導(dǎo)者———省長(zhǎng)周強(qiáng)，雖然周強(qiáng)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)一再拒絕，“不要寫人，不要寫我”，但這卻是無(wú)法回避的。
用賀安杰的話來說，是“省長(zhǎng)自始至終高度重視、精心指導(dǎo)”。據(jù)賀安杰介紹，周強(qiáng)在該規(guī)定的起草過程中就專門聽取了5次匯報(bào)，對(duì)起草、修改的指導(dǎo)思想、原則、要解決的重點(diǎn)問題，重要的制度安排等，都作了具體的指示和要求。對(duì)一些細(xì)節(jié)問題也沒有放過。比如，要求在進(jìn)一步的修改過程中，每個(gè)條文要標(biāo)明它的立法依據(jù)。要不斷地收集一些行政程序方面的典型案例，加以整理、匯編等。
記者看到一本厚厚的《湖南省行政程序規(guī)定對(duì)應(yīng)法律法規(guī)匯編》，《規(guī)定》里面的每一個(gè)條文后面都附著對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，以保證每一條都有法可依。
今年2月23日，周強(qiáng)在長(zhǎng)沙主持召開了由應(yīng)松年、江必新、石亞軍、王錫鋅等12名專家參加的咨詢論證會(huì)，一整天熱烈討論。而就在簽署政府令向社會(huì)公布該規(guī)定的前一夜，周強(qiáng)還在挑燈審定，反復(fù)斟酌。10點(diǎn)半鐘，周強(qiáng)又叫來賀安杰，對(duì)有關(guān)條文詢問情況，最后又刪除了兩條，改動(dòng)了七八處。細(xì)心的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，新聞發(fā)布會(huì)上發(fā)布的是180條，而最后正式公布的卻是178條。
“省長(zhǎng)如此關(guān)心一部立法有什么特別意義呢？省長(zhǎng)要做的事情很多啊！”記者不解地問。
“是啊，你問到了一個(gè)核心的問題！”賀安杰感慨“一個(gè)行政首長(zhǎng)要處理的政務(wù)確實(shí)很多。但政府一個(gè)最重要的角色是制定規(guī)則。重視規(guī)則的制定，應(yīng)當(dāng)說正是一個(gè)行政首長(zhǎng)的高明之舉。立這個(gè)規(guī)定本身也不是目的，而是以此為平臺(tái)，推動(dòng)行政體制改革和政府管理的創(chuàng)新，改善投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)省。”
2008年4月9日，湖南省政府召開第四次常務(wù)會(huì)議，會(huì)議審議通過了《湖南省行政程序規(guī)定》，并決定于2008年10月1日起實(shí)施。
4月17日，省長(zhǎng)周強(qiáng)簽署第222號(hào)省人民政府令，正式向社會(huì)公布《湖南省行政程序規(guī)定》。
一部填補(bǔ)空白的“立法”誕生了。(吳曉鋒）
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