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2011年03月15日08:53 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

《瞭望》文章：市場體制改革新突破口

“我們要以更大的決心和勇氣推進(jìn)改革……全面推進(jìn)經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面改革創(chuàng)新，從根本上破除體制機制障礙，最大限度解放和發(fā)展生產(chǎn)力……”

——2011年政府工作報告

文/《瞭望》新聞周刊記者王健君張輝

“如果仔細(xì)研讀溫總理的政府工作報告，就會發(fā)現(xiàn)通篇都在談改革。對改革的態(tài)度和勇氣，非常堅決?！?月10日，國務(wù)院研究室信息司副司長向東接受《瞭望》新聞周刊采訪時說，應(yīng)從深化改革角度認(rèn)識和理解2011年政府工作報告的新特點和新內(nèi)涵，“政府工作報告集中表述了一個重大判斷：必須繼續(xù)推進(jìn)改革，才能消除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供制度保障?！?/p>

今春全國兩會期間，許多代表審議討論政府工作報告時，都感受到了這個鮮明特點?！罢ぷ鲌蟾娴囊淮罅咙c或者難點就是改革?！比珖舜蟠?、中國石化集團公司總經(jīng)理助理、勝利石油管理局局長王立新直言自己比較關(guān)注改革，“不深化改革，就不能建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，很多問題也難以解決。報告中提到很多需要深化改革的領(lǐng)域，都很務(wù)實。”

不過，態(tài)度和勇氣的堅決，也暗示當(dāng)前中國改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”。國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司司長孔涇源向《瞭望》新聞周刊解釋說，“我們社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，但逐步完善，尤其是推動以經(jīng)濟體制改革為主，進(jìn)而協(xié)調(diào)推進(jìn)政治、文化、社會等改革的任務(wù)還十分艱巨；我們已經(jīng)建立了經(jīng)濟發(fā)展或者快速發(fā)展的體制機制，但在如何促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的制度建設(shè)方面還相對滯后?！?/p>

按照他的分析，目前，中國正在從下中等收入國家向上中等收入國家邁進(jìn)，作為中等收入國家，其成敗關(guān)鍵，已經(jīng)不再是基本技術(shù)和勞動力，而是極端需要而又供給不足的體制機制，“越是到中等收入國家階段，利益格局調(diào)整就越困難?！?/p>

在向東看來，改革就會涉及利益調(diào)整，打破既有利益格局，而不合時宜的利益體，必然會竭力維護既有格局，“即便如此，歷屆政府在改革問題上都是一致的?！闭缯ぷ鲌蟾嫠裕氨仨殘猿职迅母镩_放作為經(jīng)濟社會發(fā)展的根本動力。”

具體到政府工作報告改革工作部署，向東向本刊記者透露，“報告盡管篇幅有限，只要報告中提到的改革領(lǐng)域，都有具體方案?！闭雇?011年乃至“十二五”期間的市場體制改革工作，他認(rèn)為將會在六個方面實現(xiàn)關(guān)鍵性突破，為2020年建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制奠定根本性基礎(chǔ)。

繼續(xù)推動國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整

“雖然國有經(jīng)濟的比重在降低，但綜合實力、影響力、控制力大大增強。”向東介紹說，目前，中央企業(yè)超過80%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國防和通信等關(guān)系國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域，以及運輸、礦業(yè)、冶金和機械等支柱行業(yè)。到2010年底，全部122家央企資產(chǎn)總額達(dá)到24.3萬億元，凈資產(chǎn)9.5萬億元，凈利潤8489.8億元。

“十二五”時期，向東指出，繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，“關(guān)鍵是把著力點始終放在做強做優(yōu)、提升綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)核心競爭力上，通過實施轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新、國際化經(jīng)營、人才強企和和諧發(fā)展戰(zhàn)略，全面提升中央企業(yè)整體素質(zhì)和發(fā)展質(zhì)量。”

其一，繼續(xù)推動國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。具體而言，合理收縮中央企業(yè)分布范圍，推動國有資本向具有競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中，推動國有資本向具有較強國際競爭力的大公司大企業(yè)集團集中，推動國有資本向國有企業(yè)主業(yè)集中。

其二，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革。鼓勵中央企業(yè)進(jìn)行不留存續(xù)資產(chǎn)的整體上市，主業(yè)資產(chǎn)已經(jīng)整體上市的，通過多種途徑實施集團層面整體上市。

其三，進(jìn)一步健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。加快企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例等重點立法；強化全員業(yè)績考核，增強考核的針對性、有效性；合理調(diào)控中央企業(yè)職工收入分配水平，完善中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理和福利保障制度；進(jìn)一步完善出資人財務(wù)監(jiān)督和產(chǎn)權(quán)管理；整合監(jiān)管資源，切實提高監(jiān)管的有效性。定期向社會發(fā)布國有企業(yè)改革發(fā)展信息和國有資產(chǎn)的經(jīng)營情況，穩(wěn)步推進(jìn)央企財務(wù)信息公開；加快建立健全國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制和境外國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

大力促進(jìn)非公有制經(jīng)濟發(fā)展

“十一五”時期，我國推出了一系列促進(jìn)公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施，公有制經(jīng)濟發(fā)展取得新的重要進(jìn)展。2005年底至2010年6月，全國登記注冊的私營企業(yè)從430萬家發(fā)展到789.4萬家，占全國實有企業(yè)數(shù)的72.4%；注冊資本由6.1萬億元增長到16.5萬億元。個體工商戶由2463.9萬戶發(fā)展到3328.4萬戶，注冊資金由5809.5億元增長到1.2萬億元。規(guī)模以上民營企業(yè)前500家戶均營業(yè)收入總額從2005年的41.6億元發(fā)展到2009年的94.7億元。民營上市公司由2005年的402家增加到2009年的972家。

目前，個體、私營企業(yè)提供的就業(yè)人員占全部新增就業(yè)的90%。我國現(xiàn)有民營科技企業(yè)15萬家，國內(nèi)發(fā)明專利的65%和新產(chǎn)品開發(fā)的80%均來自中小企業(yè)?！笆晃濉鼻八哪?，私營企業(yè)進(jìn)出口總額以高于全國增長率19%以上的速度增長。

不過，向東也指出，目前民營企業(yè)在平等使用生產(chǎn)要素、平等競爭、平等受到法律保護方面以及市場準(zhǔn)入上，仍存在一些體制障礙，“‘十二五’期間，將繼續(xù)堅持完善基本經(jīng)濟制度，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展?！?/p>

其一，加快構(gòu)建各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素的制度環(huán)境。要以平等使用金融資源為重要取向，進(jìn)一步推進(jìn)金融體制改革；以平等使用科技資源為重要取向，進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革；以平等使用人才資源為取向，推進(jìn)人才體制和培訓(xùn)體系改革；以平等使用財政資源為重要取向，推進(jìn)府投資體制和采購體制改革。

其二，加快構(gòu)建各種所有制經(jīng)濟依法平等公平參與市場競爭的制度環(huán)境。要健全公平的市場準(zhǔn)入制度。凡是法律沒有禁入的行業(yè)和領(lǐng)域，都應(yīng)鼓勵民間資本進(jìn)入，凡是對外資開放和承諾開放的領(lǐng)域，都應(yīng)向國內(nèi)民間資本開放；要健全公平的產(chǎn)權(quán)交易制度，促進(jìn)民間資本的重組、聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革；要健全公平的對外投資政策體系，支持民營企業(yè)參與國際經(jīng)濟合作與競爭。

其三，加快構(gòu)建各種所有制經(jīng)濟同等受到法律保護的制度環(huán)境。要繼續(xù)完善中國特色社會主義物權(quán)制度，切實解決不同性質(zhì)市場主體和法人平等保護問題。完善鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律制度，徹底清理修改不利于民間投資發(fā)展的法規(guī)。全面清理、精簡或整合涉及民間投資管理的行政審批事項和涉企收費。

深化財稅體制改革

向東介紹說，“十二五”期間，財稅體制改革的方向是積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的財稅體制、運行機制和管理制度。

首先，著眼于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。

其一，力爭首先在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共安全、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域劃清中央與地方的支出責(zé)任；其二，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，分類規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益；其三，推進(jìn)省以下財政體制改革，將部分適合更高一級政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移；其四，把加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障放在更加突出的位置，力爭在“十二五”前三年基本建立起縣級基本財力保障機制，后期逐步提高保障水平。

其次，著眼于提高預(yù)算完整性和透明度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行和管理制度。

一是完善政府預(yù)算體系。健全公共財政預(yù)算，提高公共財政收入質(zhì)量；強化政府性基金預(yù)算管理，提高基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度；完善國有資本經(jīng)營預(yù)算收支政策，擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍，加快推動地方國有資本經(jīng)營預(yù)算工作；規(guī)范社會保險基金預(yù)算，擴大社會保險基金預(yù)算編報范圍；取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入納入預(yù)算管理。

二是健全預(yù)算管理制度。深化政府收支分類改革，完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系；進(jìn)一步增強地方預(yù)算編制的完整性；加強預(yù)算執(zhí)行管理；依法加強稅收征管，強化非稅收入管理；完善各單位部門預(yù)算執(zhí)行管理制度；深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等制度改革；建立健全預(yù)算績效管理制度。

三是健全完整規(guī)范的預(yù)算公開制度。在完善預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容。結(jié)合修訂預(yù)算法，明確預(yù)算公開的原則和主體，完善預(yù)算信息披露制度，強化預(yù)算公開責(zé)任制度，加快預(yù)算公開的法制化、規(guī)范化進(jìn)程。

再有，著眼于完善有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度，深化稅制改革。

其一，強化稅收促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用。穩(wěn)步擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收，逐步消除重復(fù)征稅；充分發(fā)揮消費稅促進(jìn)節(jié)能減排和引導(dǎo)理性消費的作用；完善企業(yè)所得稅制度，鼓勵科技創(chuàng)新；全面改革資源稅；開征環(huán)境保護稅。

其二，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。實施個人所得稅改革，加大對高收入者的調(diào)節(jié)力度；完善消費稅制度，進(jìn)一步發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用；研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，完善財產(chǎn)稅制度；健全社會保障籌資機制。

其三，逐步健全地方稅體系。在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級人民政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級人民政府制定實施細(xì)則或具體實施辦法。

深化金融體制改革

向東指出，首先，要深化金融機構(gòu)改革。繼續(xù)深化國家控股的大型金融機構(gòu)改革。建立存款保險制度。促進(jìn)證券期貨經(jīng)紀(jì)機構(gòu)規(guī)范發(fā)展。強化保險機構(gòu)的創(chuàng)新服務(wù)能力和風(fēng)險內(nèi)控能力，加強保險業(yè)償付能力監(jiān)管，深化保險資金運用管理體制改革，穩(wěn)步提高資金運作水平。促進(jìn)金融資產(chǎn)管理公司商業(yè)化轉(zhuǎn)型。積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融業(yè)綜合經(jīng)營試點。

其次，加快多層次金融市場體系建設(shè)。顯著提高直接融資比重。增強流動性管理功能。深化股票發(fā)審制度市場化改革，探索建立國際板市場。積極發(fā)展債券市場，穩(wěn)步推進(jìn)資產(chǎn)證券化。推進(jìn)期貨和金融衍生品市場發(fā)展。規(guī)范發(fā)展私募基金市場。完善市場法律法規(guī)。繼續(xù)推動資產(chǎn)管理、外匯、黃金市場發(fā)展。

其三，完善金融調(diào)控機制。優(yōu)化貨幣政策目標(biāo)體系，健全貨幣政策決策機制，改善貨幣政策的傳導(dǎo)機制和環(huán)境。構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范預(yù)警體系、評估體系和處置機制。穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化改革。完善以市場供求為基礎(chǔ)的有管理的浮動匯率制度，推進(jìn)外匯管理體制改革，擴大人民幣跨境使用，逐步實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換。改進(jìn)外匯儲備經(jīng)營管理，拓寬使用渠道，提高收益水平。

其四，加強金融監(jiān)管。完善金融監(jiān)管體制機制，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，健全金融監(jiān)管機構(gòu)之間與宏觀調(diào)控部門之間的協(xié)調(diào)機制。完善地方政府金融管理體制。制定跨行業(yè)、跨市場金融監(jiān)管規(guī)則，強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管。

資源產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革

“推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重點任務(wù)，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切要求。”向東指出，推進(jìn)這項改革，必須堅持市場化改革取向，“同時，要妥善處理好各方面的利益關(guān)系，在當(dāng)前物價水平比較高的情況下，要把握好改革的時機、節(jié)奏和力度，改革不能影響群眾的生活尤其是低收入群眾的基本生活?！?011年工作重點主要有四方面：

其一，完善成品油、天然氣價格形成機制。目前成品油定價機制，仍存在一定不足：價格調(diào)整滯后不能及時反映市場變化；由于成品油價格公式透明、調(diào)價周期過長、市場調(diào)價預(yù)期顯性化，引發(fā)的市場投機現(xiàn)象比較突出等。下一步完善成品油價格形成機制，重點是將滯后價格變?yōu)檫m時價格，建立與國際市場變動相適應(yīng)，反映國內(nèi)市場供求特征的成品油價格形成機制，并有利于保障國內(nèi)石油供應(yīng)的穩(wěn)定性；要進(jìn)一步規(guī)范天然氣價格管理，逐步提高天然氣價格，完善價格形成機制，建立天然氣價格隨生產(chǎn)運行成本動態(tài)調(diào)整的機制。

其二，完善各類電價定價機制。對居民用電實行階梯價格，按照電力消費量分段定價，即居民用電越多，支付的電價水平將呈階梯狀逐級遞增；要形成保證電網(wǎng)企業(yè)合理利潤、有利于促進(jìn)電網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展的輸配電價格機制；實施峰谷分時電價、豐枯季節(jié)上網(wǎng)電價和可再生能源發(fā)電優(yōu)惠電價政策；全面實行峰谷分時電價，逐步建立反映市場需求和能源短缺的銷售電價機制。

其三，推進(jìn)水價改革。目前已經(jīng)在全國17個大中城市開展階梯水價制度。擴大水資源費征收范圍，提高水資源費征收的標(biāo)準(zhǔn)；實行農(nóng)業(yè)用水計量收費，推行面向農(nóng)民的終端水價制度；提高水利工程和城市供水價格，推行居民用水階梯價格制度；完善取水許可證制度；探索建立水權(quán)市場，在有條件的地區(qū)實行水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。

第四，開展排污權(quán)有償使用和交易試點。這項改革試點目前已經(jīng)擴大到7個省區(qū)市。今年要研究制定開展排污權(quán)有償使用和交易試點的指導(dǎo)意見。

積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)事業(yè)單位改革

目前，我國有126萬個事業(yè)單位，在3000多萬正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項相加，占總?cè)藬?shù)的3/4。其中，教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。另有900萬離、退休人員，總數(shù)超過4000萬人。向東指出，“推進(jìn)這項改革，難度很大，任務(wù)繁重。主要是改革涉及人員多、行業(yè)面寬；機構(gòu)類別比較龐雜，不是簡單的執(zhí)法類、公益類和經(jīng)營類的歸類就可以界定清楚的?！?/p>

他分析說，由于我國該納入公務(wù)員管理的部門沒有納入公務(wù)員管理，使一些公共機構(gòu)利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現(xiàn)象很普遍，把服務(wù)變成了收費以滿足部門和個人利益需要。有的事業(yè)單位現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)和管理方式，強化了公共機構(gòu)的官僚化，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失。

《公務(wù)員法》頒布以后，有些單位既有公務(wù)員，也有事業(yè)編制人員，界線進(jìn)一步模糊。人員知識素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)差異很大，特別是事業(yè)單位聚集了各行各業(yè)的大量人才，改革如果不能建立一個有效的制度激勵機制，發(fā)揮事業(yè)單位員工的積極性，將會造成公共服務(wù)質(zhì)量和效率的大幅度下降，對政府威信造成很大的損失。個別事業(yè)單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務(wù)這個公共機構(gòu)的基本價值取向。此外，已經(jīng)形成的部門利益和個人利益結(jié)構(gòu)在改革中很難被打破，成為事業(yè)單位改革的最大阻力。

因此，事業(yè)單位改革既有緊迫性，也有必要性。根據(jù)中央的部署，事業(yè)單位改革的總體目標(biāo)是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會力量參與的公益服務(wù)新格局，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。改革的主要思路將按照政事分開、事企分開和管辦分開、營利性和非營利性分開的要求，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進(jìn)。

向東介紹說，按照現(xiàn)行改革方案，主要是將現(xiàn)有事業(yè)單位化分成三類：一類是主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，這類單位屬于“政事不分”。要逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；第二類是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，屬于“事企不分”。此類事業(yè)單位要逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)，讓其走向市場，實行企業(yè)化經(jīng)營理；第三類是主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。要進(jìn)一步整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。對這類事業(yè)單位雖繼續(xù)保留，但要改革管理體制、運行機制，探索建立法人治理結(jié)構(gòu)，還要改革人事制度、收入分配制度、社會保險制度，完善財政支持政策。□

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