在歷時(shí)一年的醞釀之后，大部制改革徐徐拉開帷幕。
2008年2月25日至27日，中共第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議在北京召開，會(huì)議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，按照程序，方案將在今年3月提請(qǐng)全國人大審議之后向社會(huì)公布。
本報(bào)獲悉，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革仍秉承漸進(jìn)式推進(jìn)的思路，第一階段力爭(zhēng)將國務(wù)院現(xiàn)有的28個(gè)部委整合為21個(gè)，而率先小范圍試點(diǎn)的領(lǐng)域有望是能源、交通、工業(yè)、環(huán)保。
小范圍先行試點(diǎn)
2007年10月，胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，此后，大部制改革方案制定工作進(jìn)入了實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段。
2008年2月22日，中共中央政治局討論了 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》，據(jù)悉，來自中編辦、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院辦公廳的三套方案被提交在會(huì)上討論。在“充分發(fā)揮民主、反復(fù)論證”之后，大部制改革方案數(shù)易其稿，2月25日提交中共十七屆二中全會(huì)審議。
“大部制改革不會(huì)流產(chǎn)，肯定會(huì)推行下去，應(yīng)該說，改革的決心是堅(jiān)定的，改革的策略是審慎的。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱告訴本報(bào)。
由于今年南方出現(xiàn)雪災(zāi)，目前多數(shù)部委忙于災(zāi)后重建工作，如果因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革而造成災(zāi)后重建不及時(shí)，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)今年又將舉辦北京奧運(yùn)會(huì)，諸多現(xiàn)實(shí)情況促使了大部制改革方案略顯“保守”。
知情人士透露，此前呼聲較高的“大農(nóng)業(yè)”、“大文化”、“大金融”均不在案。本報(bào)獲悉，率先小范圍試點(diǎn)的有望是能源、交通、工業(yè)、環(huán)保四大領(lǐng)域。
汪玉凱認(rèn)為，大部制改革首先整合的一定是問題比較突出、大家認(rèn)可度比較高、整合風(fēng)險(xiǎn)比較小的領(lǐng)域。環(huán)保總局升格環(huán)保部也是基于國內(nèi)、國際對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，“大環(huán)保”料會(huì)整合分散在各個(gè)部門的環(huán)保職能。
“大工業(yè)體制的建立，將實(shí)現(xiàn)工業(yè)與信息化的融合。”汪玉凱說。
1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，幾乎撤銷了所有工業(yè)部門，如電力工業(yè)部、冶金工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部等，當(dāng)時(shí)僅保留了國防科工委。加上后來新組建了信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)際上，管理工業(yè)的只有兩個(gè)部委。知情人士透露，上述兩部委料會(huì)被整合，成立國防工業(yè)委員會(huì)，而能源則有可能作為特種工業(yè)，納至麾下。
大交通體制有望率先整合的是民航、公路等，而整合鐵路部門則有較大難度。鐵道部部長(zhǎng)劉志軍在2008年1月11日的全國鐵路工作會(huì)議上明確表示，到目前為止，他沒有得到相關(guān)指示，近期不會(huì)進(jìn)行實(shí)行管理體制改革。
能源部呼之難出
與前三個(gè)大部委相比，成立大能源部的呼聲最高，一位不愿具名的政府官員告訴本報(bào)，近期成立能源部的可能性極低。
能源法專家、華東理工大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)肖國興教授認(rèn)為，我國現(xiàn)行的法律包括《能源法》，都為能源主管部門的設(shè)立提供了法律依據(jù)，但是能源主管部門究竟是什么形態(tài)，仍值得討論。
“能源領(lǐng)域的大部制不可能一步到位，可以采取漸進(jìn)式。”肖國興說。
在肖國興看來，由于能源涉及的部門較多，參與博弈的人也比較多，因而改革會(huì)觸犯了很多部門的利益，問題的關(guān)鍵是怎么去面對(duì)這些利益博弈。
一位資深能源問題專家分析認(rèn)為，目前國家發(fā)改委能源局掌管著全國煤、電、油、氣的供應(yīng)端，據(jù)了解，該局共有八個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)，30多人，人手早已捉襟見肘。平日主要忙于能源項(xiàng)目核實(shí)、審批，根本無暇顧及大的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的能源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。
除電力外，煤炭、石油均沒有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能源領(lǐng)域“弱政府，強(qiáng)企業(yè)”，各自為政的現(xiàn)象早已為人詬病。上述專家認(rèn)為，新的能源局有可能在國家發(fā)改委能源局或國家能源辦的基礎(chǔ)上，成立由國防工業(yè)委員會(huì)管理的國家局，即國家能源局。
有學(xué)者預(yù)計(jì)，大能源體制將整合電監(jiān)會(huì)、國家發(fā)改委環(huán)資司、價(jià)格司、投資司等部門有關(guān)能源的職能，而大能源部則暫時(shí)無望，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上日后或會(huì)推行。
陳望祥現(xiàn)擔(dān)任中國投資協(xié)會(huì)能源研究中心副會(huì)長(zhǎng)，在他看來，無論能源局或能源部都面臨著權(quán)力劃分問題，歷史上，能源部的三次分分合合就是明證。
建國后，燃料工業(yè)部實(shí)際上就扮演了能源部的角色，其下轄煤炭、石油、電力、水電建設(shè)四個(gè)總局，隨著職能的擴(kuò)大，1955年7月，燃料工業(yè)部被撤銷。清華大學(xué)畢業(yè)后即在燃料工業(yè)部工作的陳望祥，見證了能源部的變遷。
陳望祥告訴本報(bào)，能源部的第二次設(shè)立是在1982年，當(dāng)時(shí)名為國務(wù)院能源委員會(huì)，時(shí)任國務(wù)院副總理的余秋里擔(dān)任主任。當(dāng)時(shí)，與能源委員會(huì)平級(jí)存在的有石油部、電力部、煤炭部、工業(yè)部等，后來由于與國家計(jì)委職責(zé)不清，能源委員會(huì)實(shí)際上被架空，在運(yùn)作兩年之后，能源委員會(huì)便被撤銷。
1988年，國家再次成立能源部，但是由于石油工業(yè)總公司、核工業(yè)總公司沒有加入，能源部管的領(lǐng)域僅限電力和煤炭，此后煤炭退出，能源部名不副實(shí)，1993年第八屆人大一次會(huì)議通過了撤銷能源部，設(shè)立電力部的方案。
三次成立，三次被撤，能源部可謂命運(yùn)多舛。在2005年陳望祥就向中央高層建議設(shè)立能源部。在陳望祥看來，行將面世的大能源體制會(huì)在未來能源管理格局中扮演什么角色，直接取決于在這次大部制改革怎樣劃分職能，尤其是與國家發(fā)改委的職能劃分。
政府權(quán)力重組
有學(xué)者預(yù)計(jì)，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》在今年全國“兩會(huì)”上審議通過后，這些大部“一把手”的任免也會(huì)不久公布，按照國資委等機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，這些新成立的大部委將會(huì)“先掛牌，后整合”。
隨著大部制改革棋子的落定，有關(guān)改革實(shí)施后的后續(xù)問題也引起關(guān)注。
改革后，被合并機(jī)構(gòu)的人員如何消化，尤其是部級(jí)干部如何安置，這成為首先考慮的現(xiàn)實(shí)問題。更為關(guān)鍵的是，改革后如何制約大部委的權(quán)力，如何抑制部門利益抬頭，這些都考驗(yàn)著改革設(shè)計(jì)者的智慧。
另外，各部委如何協(xié)調(diào)與大部委關(guān)系也成為新的課題。
前不久，國資委進(jìn)行了一次內(nèi)部討論會(huì)，議題是國資委在大部制下，如何與這些大部委協(xié)作。因?yàn)榇蟛课芏噘Y產(chǎn)都在國資委下面，能源系統(tǒng)的企業(yè)就是典型代表。
“感覺大部制改革，國資委的作用更為重要，應(yīng)該會(huì)賦予其更多的職能定位”。一位國資委人士告訴本報(bào)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國務(wù)院部門之間有80多項(xiàng)職責(zé)交叉重疊，如農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部、委、局，建設(shè)部就與國家發(fā)改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個(gè)機(jī)構(gòu)存在職責(zé)交叉。部門設(shè)置過多，職能重疊交叉，多頭管理等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。
同時(shí)，黨、政部門設(shè)置也有重疊，例如宣傳與文化、廣電、新聞出版，政法委與司法等；另外，政府和社會(huì)職能也沒有分化開來，政府機(jī)構(gòu)下面有大量的行業(yè)協(xié)會(huì)，本應(yīng)由社會(huì)來做的行業(yè)協(xié)會(huì)變成“二政府”，造成政社不分。
而要解決這些問題，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府，大部制無疑是個(gè)很好的抓手。
“大部制改革不是機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并，合并只是現(xiàn)象，現(xiàn)象的背后是政府權(quán)力的重組。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱認(rèn)為。在早前，汪玉凱就提出兩種重組模式，一種是大部委內(nèi)部分設(shè)不同機(jī)構(gòu)，分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，一種是在整個(gè)國務(wù)院組織架構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離。
從目前來看，在大部委內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督“權(quán)力三分”模式更具可行性。二中全會(huì)公報(bào)表明，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制，這也意味著，在更高層次進(jìn)行政府權(quán)力重組尚需時(shí)日。
“大部制改革是行政體制內(nèi)部的改革，尚未涉及政治層面，更沒有聯(lián)動(dòng)；因此，現(xiàn)在要做的就是轉(zhuǎn)變政府職能，讓職、責(zé)、權(quán)更為統(tǒng)一、一致，更加有效、更加‘廉價(jià)’地提供公共產(chǎn)品服務(wù)。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家說。
竹立家同時(shí)提醒，不要對(duì)大部制改革寄予過高的期望，畢竟體制改革不是一步到位的，是一個(gè)漸進(jìn)式的過程。
一位知情人士向本報(bào)透露，大部制改革的未來目標(biāo)是將現(xiàn)有部委整合為十幾個(gè)，方案最終希望在本屆政府任期內(nèi)完成這項(xiàng)改革。
改革開放后的五次政府機(jī)構(gòu)改革
1982年：國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，人員編制從5.1萬人減為3萬人。撤銷了電力工業(yè)部、水利部、商業(yè)部等部委。這次政府機(jī)構(gòu)改革，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。
1988年：國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。撤銷國家計(jì)委和國家經(jīng)委，組建新的國家計(jì)委；撤消煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，組建能源部。弱化了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門分錢、分物、直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能。
1993年：國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%。當(dāng)年改革的一個(gè)重大舉措是，實(shí)行了中紀(jì)委機(jī)關(guān)和監(jiān)察部合署辦公。同時(shí)新設(shè)置了國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室與國務(wù)院新聞辦公室。這次改革首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。
1998年：改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。全國各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬名。這次改革在政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。
2003年：國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)。設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)。這次改革抓住當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。
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