困局
理想方案遇到現(xiàn)實問題
機(jī)構(gòu)難以撤并
在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當(dāng)年還從政策研究室、發(fā)改局等單位抽調(diào)人手，成立了一個課題小組。作為學(xué)者，他們提供的是一個比較理想的方案。但當(dāng)這個方案交到政府部門的課題小組進(jìn)行討論時，開始遇到種種困難。
首先是國家體制環(huán)境存在諸多掣肘，政府機(jī)構(gòu)改革需要上級授權(quán)，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機(jī)構(gòu)如何撤并？都不是深圳自己說了算的。
樂正同樣深知政府機(jī)構(gòu)改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動局合并，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級批準(zhǔn)。
人事安排困難
此外，按照馬敬仁的設(shè)計，很多政府執(zhí)行部門的職能應(yīng)該剝離出去，交給企業(yè)、社會組織和社區(qū)去做。但是社會組織發(fā)展滯后，社區(qū)自治能力不強(qiáng)，很多公共事務(wù)無法剝離。
而在主觀方面，因為改革勢必導(dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、撤并，人事安排方面需要面對巨大阻力。
馬敬仁說，按照理想的設(shè)計方案，決策部門數(shù)量不宜太多，可是很多部門并不到一起來，“有的主管領(lǐng)導(dǎo)直接就說，我這三個部門不能動，你能怎么辦？”
由于設(shè)計方案中決策部門級別較高，討論過程中，決策部門的數(shù)量越協(xié)商越多，“最開始我們的規(guī)劃是3個，后來增加到12個，最后變成21個”。這樣的結(jié)果讓馬敬仁頗感無奈。
與決策部門想大大不起來相對照，一些執(zhí)行部門該小卻小不下去，馬敬仁舉例說，國土和建設(shè)部門都是純粹的執(zhí)行部門，因為存在較大部門利益，人家不愿分出來，最后也沒辦法動。
曙光
來自中央的支持
沉寂中的摸索
討論的結(jié)果與最初的設(shè)計方案漸行漸遠(yuǎn)，改革動議就此陷入6年沉寂。
不過馬敬仁稱改革從未“流產(chǎn)”，有關(guān)“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報了而已”。
馬敬仁透露，中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調(diào)研。
另一方面，深圳也一直在為改革做著準(zhǔn)備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執(zhí)法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權(quán)改革，把市政府有關(guān)公共服務(wù)方面的事權(quán)都交給區(qū)政府，區(qū)政府能交的，都交給街道和社區(qū)?！?/p>
中央指明方向
更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來，從中央到廣東，有關(guān)行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發(fā)顯現(xiàn)。
2002年11月，黨的十六大報告提及，要“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。
2007年10月，黨的十七大報告指出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?/p>
對比兩個報告，在論述決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者關(guān)系時，黨的十七大報告增加并強(qiáng)化了“相互制約”的內(nèi)容。
2008年2月，黨的十七屆二中全會在京召開，審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領(lǐng)性文件中，除對黨的十七大報告有關(guān)精神做進(jìn)一步闡釋外，還提出“探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”。
當(dāng)年年底出臺的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》，更是明確而具體地指出，“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。”
雖然這幾個文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認(rèn)為，自己當(dāng)年的改革思路，與文件精神是一致的。
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