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正方：“十幾個部門管不了一桌菜”的怪現(xiàn)象，急需立法來規(guī)范。衛(wèi)生問題只是食品安全的一小部分。與其修改食品衛(wèi)生法，不如在制定食品安全法上多下功夫。
反方：在我國現(xiàn)行體制下，制定一部新的法律并不很現(xiàn)實(shí)。
6月底，《北京市食品安全條例(草案)》正式送達(dá)北京市人大常委會，并將在7月召開的常委會會議上進(jìn)行審議，標(biāo)志著這部地方性法規(guī)正式進(jìn)入立法程序。為食品安全專門立法的，不單單是北京。《廣東省食品安全條例》已經(jīng)廣東省人大常委會二次審議，目前正在等待三審。
從地方到全國，食品安全一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。自十屆全國人大以來，全國人大代表已有3000多人次提出食品安全衛(wèi)生方面的議案、意見和建議。僅在今年3月的十屆全國人大五次會議上，就有近千名全國人大代表聯(lián)名提出19件有關(guān)食品安全衛(wèi)生立法的議案和78件建議。
監(jiān)管“打架”，凸顯安全難題
“六七個部門管不住一頭豬”——生產(chǎn)獸藥的企業(yè)由農(nóng)業(yè)、工商部門負(fù)責(zé)管理；使用獸藥的養(yǎng)殖業(yè)由農(nóng)業(yè)部門管理；飼料生產(chǎn)企業(yè)和飼料添加劑由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)；生豬收購和屠宰企業(yè)除個體和私營業(yè)者外，由商業(yè)部門負(fù)責(zé)；生豬銷售及衛(wèi)生監(jiān)督由商業(yè)、質(zhì)檢和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)……
近年來，一連串的食品安全衛(wèi)生事件，讓人們面對餐桌，心懷疑慮，難以動筷。中國食品出口也因此遭遇了一些國家設(shè)置的“綠色壁壘”。
這種情況的發(fā)生，食品安全衛(wèi)生領(lǐng)域的監(jiān)管“打架”難辭其咎：
——“立法打架”。近20部法律、近40部行政法規(guī)、近150部部門規(guī)章，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及食品安全的不可謂不多，但沒有形成對食品安全的有效監(jiān)管，反而在許多方面造成了“打架”現(xiàn)象。如，對市場上發(fā)現(xiàn)的未經(jīng)檢驗(yàn)的動物產(chǎn)品，動物防疫法與食品衛(wèi)生法處理的規(guī)定就不一致。
——“機(jī)構(gòu)打架”。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)、商業(yè)……我國承擔(dān)食品衛(wèi)生或食品質(zhì)量管理職責(zé)的部門有近10個。“機(jī)構(gòu)云集”增加了政府對食品安全工作的管理難度。多個部門監(jiān)管一個方面的事務(wù)往往需要政府協(xié)調(diào)，提高了管理成本，降低了管理效率。
——“管理打架”。職能交叉、多頭食品安全執(zhí)法檢查的現(xiàn)象大量存在。多部門組織開展食品監(jiān)督檢查，浪費(fèi)了國家有限的公共資源，無端增加了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引起社會不滿。
——“標(biāo)準(zhǔn)打架”。截至目前，我國共清理涉及可食用農(nóng)產(chǎn)品、加工食品國家標(biāo)準(zhǔn)1817項(xiàng)，廢止國家標(biāo)準(zhǔn)208項(xiàng)；清理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2588項(xiàng)，廢止323項(xiàng)。此外，還有大量的地方標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)……標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)，讓企業(yè)感到無所適從。
種種“打架”，造成了食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管混亂，出現(xiàn)“六七個部門管不住一頭豬”、“十幾個部門管不了一桌菜”的怪現(xiàn)象，急需立法來規(guī)范調(diào)整。
徹底整治，立法還是修法
“各吹各的號，各唱各的調(diào)”——商家不知道咸鴨蛋是如何加工的，廠家不知道原料鴨蛋是在什么環(huán)境下生產(chǎn)的，養(yǎng)鴨農(nóng)戶不知道種鴨、飼料的來源是否可靠……單靠食品衛(wèi)生法，如何監(jiān)管像咸鴨蛋產(chǎn)業(yè)這樣的整個產(chǎn)業(yè)鏈？
人們迫切希望能有一部統(tǒng)一的法律來保障“從農(nóng)田到餐桌”的安全。究竟是修改現(xiàn)有的食品衛(wèi)生法，還是制定新的食品安全法？
一些專家學(xué)者認(rèn)為，食品衛(wèi)生法在保證我國食品安全衛(wèi)生方面起到了相當(dāng)重要的作用，盡管有很多不足，但是還是修改食品衛(wèi)生法比較好。
這些專家列舉了若干的理由：
一、修改食品衛(wèi)生法可以和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法互相銜接。
二、從專業(yè)的角度來講，食品安全和食品衛(wèi)生沒有什么區(qū)別。假如不考慮食品供應(yīng)方面的安全因素，按照世界衛(wèi)生組織對食品安全的定義，食品衛(wèi)生和食品安全是同一個意思，關(guān)鍵是要正確全面地界定食品衛(wèi)生的含義。
三、在我國現(xiàn)行體制下，制定一部新的法律并不很現(xiàn)實(shí)。這要求把舊的法廢除了。廢除一部舊的法，不是一件容易的事。再者，由某一個部門來監(jiān)管整個食品安全在現(xiàn)行體制下也不太現(xiàn)實(shí)。例如，食品藥品監(jiān)管局是一個副部級單位，如果由副部級單位牽頭來協(xié)調(diào)正部級單位的話，實(shí)踐中有一定困難。
在連續(xù)幾年領(lǐng)銜提出“制定食品安全法”議案的全國人大代表陳慧珠看來，答案很明確：應(yīng)該用食品安全法來統(tǒng)籌食品安全問題。她列出三條理由：
——食品衛(wèi)生只是食品安全的一個部分。從橫向來看，安全包括衛(wèi)生、質(zhì)量，比如前幾年發(fā)生的“毒奶粉”事件，奶粉本身不存在衛(wèi)生問題，卻存在質(zhì)量問題。這種情況，食品衛(wèi)生法無法涵蓋。縱向來看，安全包括種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)，其中相當(dāng)多的環(huán)節(jié)都是食品衛(wèi)生法“鞭長莫及”的；
——用“安全”的概念來全面統(tǒng)籌，有利于減少矛盾。用整體的安全來完善監(jiān)督機(jī)制，有利于建立一步到位的合理的監(jiān)督機(jī)制。
——衛(wèi)生部門醫(yī)療保障的任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，監(jiān)管像食品安全這么重要、復(fù)雜而工作量又相當(dāng)大的工作，是否有精力和人力？
持陳慧珠這樣看法的，不在少數(shù)。大家較一致的看法是，食品衛(wèi)生法所調(diào)整的范圍過于狹窄，僅對食品生產(chǎn)、經(jīng)營階段發(fā)生的食品安全衛(wèi)生問題進(jìn)行規(guī)定。而食品安全概念能夠涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程。
許多專家認(rèn)為，衛(wèi)生問題只是食品安全的一小部分，與其修改食品衛(wèi)生法，不如在食品安全法上多下功夫，把衛(wèi)生涵蓋在里面。這似乎正在成為一種主流的意見。
廢舊立新，權(quán)責(zé)必須明確
“咸鴨蛋現(xiàn)象”——對同一家公司生產(chǎn)的月餅，衛(wèi)生部門稱抽查合格，質(zhì)監(jiān)部門卻稱不合格；對同一種食品添加劑含量，有的部門說會致癌，另一個部門卻稱可以放心地吃……到底該信誰？
在贊成立食品安全法的各方看來，食品安全法應(yīng)該是一部基本法，而不是局部的法律。建立科學(xué)、合理、高效的食品安全監(jiān)管體制、解決監(jiān)管“打架”問題，則應(yīng)該是立法的核心和基礎(chǔ)。
多年研究食品安全問題的全國人大代表徐景龍認(rèn)為，要制定食品安全法，就必須把食品安全明確為立法的整體性目的。在監(jiān)管方面，可以借鑒國外有效的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，使我國現(xiàn)行的“分段管理為主、品種管理為輔”的體制逐漸向“品種管理為主、分段管理為輔”的體制轉(zhuǎn)變，對食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域，由一個部門一竿子管到底，建立起責(zé)任明確、賞罰分明、權(quán)責(zé)利相一致的監(jiān)管制度。
同時，徐景龍還認(rèn)為，“守法成本高，違法成本低”的局面必須改變。此外，食品安全信息的發(fā)布一定要及時規(guī)范，亂發(fā)布或發(fā)布不科學(xué)，可能會對許多產(chǎn)業(yè)造成毀滅性打擊。
有專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從法律上確立食品安全風(fēng)險評估制度、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度、食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的管理制度、食品安全信息統(tǒng)一發(fā)布制度及食品安全事故的醫(yī)學(xué)調(diào)查和事故責(zé)任的調(diào)查處理制度。
全國人大代表閆傲霜建議——
制定食品安全法(相關(guān)鏈接)
為確保食品安全，全國人大代表閆傲霜建議，在修改食品衛(wèi)生法的基礎(chǔ)上制定食品安全法。
她認(rèn)為，食品安全法應(yīng)包括如下內(nèi)容：
一、食品安全監(jiān)管必須是從農(nóng)田到餐桌全過程的監(jiān)管。
二、食品鏈條各環(huán)節(jié)明確界定。
三、各環(huán)節(jié)中涉及安全的主要內(nèi)容和要求。
四、各環(huán)節(jié)的行政監(jiān)管責(zé)任主體及監(jiān)管內(nèi)容、責(zé)任。
五、各環(huán)節(jié)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一及國家行政管理中負(fù)總責(zé)的部門及責(zé)任。
六、法律責(zé)任等。
(吳志龍)
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