作者認(rèn)為：對于養(yǎng)老保險資金的投資實行統(tǒng)賬基金分開投資、放寬賬戶基金投資范圍，其思路是正確的，這既符合國際慣例，又是目前我國賬戶基金迫切提高收益率的重要途徑。但是，由省級政府擔(dān)任投資主體和由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)任受托人則存在風(fēng)險。而要化解這些風(fēng)險，我們一方面由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)投資個人賬戶基金，另一方面，由勞動社保部門單獨(dú)建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國賬戶基金的運(yùn)營也許是一個解決之道。
據(jù)悉，目前相關(guān)部門正在起草《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，主要內(nèi)容是個人賬戶基金由省級政府作為投資主體，實行省級統(tǒng)一管理，適當(dāng)擴(kuò)大投資范圍，以實現(xiàn)基金的保值增值。而在過去十幾年里，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金和賬戶基金始終采取上個世紀(jì)90年代制定的銀行協(xié)議存款和購買國債的狹窄投資策略，收益率很低，從未超過3%，面臨著貶值的風(fēng)險。
改革實踐存在四大風(fēng)險
統(tǒng)賬基金分開投資、放寬賬戶基金投資范圍，其思路是正確的，這既符合國際慣例，又是目前我國賬戶基金提高收益率的重要途徑。但是，由省級政府擔(dān)任投資主體和由省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)任受托人則存在風(fēng)險。
首先，地方負(fù)責(zé)賬戶基金投資不符合國際慣例，金融市場可能受到?jīng)_擊。
賬戶基金實行市場化投資，這既是大勢所趨，又是國際慣例。但是，如果不將賬戶基金與統(tǒng)籌基金的投資策略在立法中明確分開，省級政府在實際操作時必然將其同等看待，混合投資使用，相同的回報率就沒有體現(xiàn)統(tǒng)賬基金之間的差異性；統(tǒng)賬基金難以分離，賬戶資金具有強(qiáng)烈的私有性，政府財政兜底則沒有法理依據(jù)。
其次，省級政府投資等于省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)充當(dāng)受托人的作用，這不符合國際慣例，存在較大道德風(fēng)險。
即使在發(fā)達(dá)國家，由地方政府舉辦的公務(wù)員補(bǔ)充養(yǎng)老保險在內(nèi)部受托和外部受托中都完全難以避免道德風(fēng)險的發(fā)生，政治干預(yù)難以避免，丑聞時有發(fā)生，利益輸送導(dǎo)致腐敗；在中國，地區(qū)之間發(fā)展水平差異非常大，社保部門的專業(yè)人才匱乏，尤其在中、西部地區(qū)，長期在機(jī)關(guān)工作的官員對信托制和金融市場十分陌生，一旦市場化投資放開，上海社保案的前車之鑒就難以避免。
第三，地區(qū)間發(fā)展差距很可能導(dǎo)致形成一個二級市場，沖擊金融市場。
由于東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、專業(yè)人才水平等許多方面存在重大差距，并且，賬戶基金事實上是各省可以掌握的一個“公共基金”，不愿意放手，不可能像完全市場化的企業(yè)年金那樣在全國范圍實現(xiàn)充分的競爭，使回報率呈現(xiàn)出趨同和平均化傾向，恰恰相反，地方割據(jù)下的賬戶基金法人治理結(jié)構(gòu)難以真正建立起來，領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)不可能完全避免，這就必然形成沿海與內(nèi)地之間回報率的巨大差距，就不能排除落后地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)的可能性，這樣，“利差”將有可能導(dǎo)致在賬戶基金中形成一個“二級市場”，擾亂正常的金融市場，潛伏著金融風(fēng)險。同時，回報率存在較大差異性是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)賬戶持有人不公平的表現(xiàn)，久而久之，容易產(chǎn)生地區(qū)間攀比，導(dǎo)致社會穩(wěn)定出現(xiàn)問題。
第四，由各省自行負(fù)責(zé)投資營運(yùn)，難以建立一個全國統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制。
賬戶資金與統(tǒng)籌基金一樣，均屬基本社會保險，根據(jù)慣例，對賬戶基金國家應(yīng)建立一個基本的、有限的補(bǔ)償機(jī)制，在一旦發(fā)生投資虧損時發(fā)揮作用。補(bǔ)償機(jī)制不等于財政兜底。建立補(bǔ)償機(jī)制的思路很多，許多國家有現(xiàn)成經(jīng)驗，例如，風(fēng)險基金型、儲備金型、以豐補(bǔ)歉型、商業(yè)保險型等等，不一而足；但是，如果各省各行其是，各自為政，統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制就難以建立，為地方財政帶來風(fēng)險，中央政府將很難予以監(jiān)管，或是某些地方政府根本就無法建立任何待遇補(bǔ)償機(jī)制，一旦遇到投資虧損，將會引發(fā)社會動蕩。賬戶資金的私有性決定了這樣一個事實：雖然這是私人與省級政府之間的委托代理關(guān)系，但從本質(zhì)上講，基本養(yǎng)老保險是國家頒布的強(qiáng)制性制度，一旦出現(xiàn)問題，其最終結(jié)果還是由中央政府出面做最后擔(dān)保人。
推進(jìn)改革應(yīng)從兩方面入手
從我國目前的實際情況出發(fā)，結(jié)合國際上的成功經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，對于養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資的改革應(yīng)該從如下兩個方面入手。
首先，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)投資個人賬戶基金。
與其存在著“地方負(fù)責(zé)投資，中央負(fù)責(zé)買單”的潛在可能性，甚至有可能成為新一輪社保違規(guī)的風(fēng)險點，就不如在制度建立之初就直接實行中央政府投資的體制，將建立補(bǔ)償機(jī)制和投資體制等諸多方面一并考慮，建立一個一攬子賬戶投資設(shè)計方案。
從全世界的實踐來看，基本養(yǎng)老保險的賬戶基金歷來只有兩種模式可供選擇：或由中央政府集中負(fù)責(zé)投資的模式（如新加坡、馬來西亞等），或由個人分散決策投資的模式（如香港和智利等）。《社會保險法》（征求意見稿）規(guī)定由省級政府負(fù)責(zé)投資，這是一個非常理想化的設(shè)計，在實踐中必將存在諸如道德風(fēng)險、政治風(fēng)險、市場風(fēng)險、投資風(fēng)險等，中央政府將防不勝防。另外，這樣的投資政策沒有體現(xiàn)中央政府對基本社會保險所應(yīng)該負(fù)有的起碼責(zé)任。
其次，由勞動社會保障部門單獨(dú)建立一個機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)全國賬戶基金的運(yùn)營。
在勞動社會保障主管部門體系之內(nèi)建立一個專門的賬戶資金投資機(jī)構(gòu)是上策，這是因為，賬戶基金的投資管理是中國社保制度改革的一個不可分離的組成部分，必須將其納入社保制度運(yùn)行框架之內(nèi)統(tǒng)籌考慮，這關(guān)乎到社保制度改革的長期走向和賬戶持有人的長遠(yuǎn)利益。反之，如果將資產(chǎn)投資從待遇支付中剝離出去，形成“兩張皮”，就無法對社保制度的整體設(shè)計進(jìn)行長期跟蹤和統(tǒng)籌設(shè)計，不利于實現(xiàn)到2020年建立一個覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo)。為此，賬戶基金投資管理體制的設(shè)計原則應(yīng)考慮將制度收入與待遇支出、統(tǒng)籌部分與賬戶部分、收益率調(diào)整與社保制度可持續(xù)性、制度收入系統(tǒng)與待遇發(fā)送系統(tǒng)等因素全部結(jié)合起來，“一攬子”設(shè)計，實行全國范圍的統(tǒng)一賬戶基金投資策略和管理體制，這樣，既是防范違規(guī)風(fēng)險的一個舉措，也是中央政府主動承擔(dān)社會保障責(zé)任的一個體現(xiàn)。
目前，各地方政府極力堅持個人賬戶資金自己投資，說到底，是認(rèn)識和利益問題。由于經(jīng)濟(jì)實力的原因，沿海發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份之間的態(tài)度可能完全相左，但切不可采取欠發(fā)達(dá)地區(qū)由中央政府負(fù)責(zé)投資和發(fā)達(dá)地區(qū)由省級政府負(fù)責(zé)投資的區(qū)別對待政策。
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