我國宏觀經(jīng)濟“去債務化”是一個長期過程，將地方債納入預算與審計的法制軌道屬于對于政府性債務管理的頂層設計，只有加強對政府債務監(jiān)管的系統(tǒng)性制度建設，才能降低風險，提高效率。

《國務院關于修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(征求意見稿)》擴大了審計機關的職責、權限，提出將政府性債務依法明確納入審計制度。這一政策是地方政府性債務監(jiān)管法制化建設的重要舉措，得到了社會各界的關注與認可。

一、將地方政府性債務納入常規(guī)審計是規(guī)范監(jiān)管的重要措施之一

近年來，一方面，我國地方政府債務規(guī)模日益龐大，增長速度驚人，涉及領域眾多；另一方面，我國對地方政府債務監(jiān)管相對滯后，地方債風險不斷聚集，這一問題已經(jīng)成為經(jīng)濟運行中的一大隱患。2013年按照國務院要求，審計署對全國政府性債務情況進行了全面審計。審計結果表明，至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務10.8萬億元，負有擔保責任的2.7萬億，可能承擔一定救助責任的4.3萬億，合計17.8萬億左右。面對如此龐大的政府性債務規(guī)模以及越來越沉重的債務償付壓力，國家下定決心規(guī)范治理，2014年中央經(jīng)濟工作會議將“控制和化解地方政府性債務風險”作為經(jīng)濟工作的重要任務之一，提出把短期應對措施和長期制度建設結合起來。本次修改審計法，將地方債審計納入日常審計程序是從制度、法律的角度規(guī)范管理的重要舉措。

二、將地方政府性債務納入常規(guī)審計對于有效化解風險意義重大

地方政府性債務納入常規(guī)審計意味著國家對于地方債的管理與監(jiān)督更加透明、規(guī)范，當前對地方債的預算與審計改革同步進行，對地方政府舉債行為的約束逐步走入法制化軌道。第一，我國長期以來以GDP指標為政績考核重點，帶來了環(huán)境、債務等一系列問題。2013年底中組部下發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求地方政府淡化GDP考核，增加經(jīng)濟增長質(zhì)量、效益和可持續(xù)發(fā)展等考核指標的權重，并加強政府債務考核，強化任期審計和離任追責。在地方政府財政審計以及在領導干部經(jīng)濟責任審計中，地方債情況將作為重要的審計內(nèi)容，這對于地方債規(guī)模過大與增長過快將形成有效制約，有利于從源頭抑制不合理債務形成。第二，審計過程中，每一項審計科目涉及到地方政府債務的內(nèi)容，均將納入常規(guī)審計流程，可以有效掌握地方債的構成與去向，不同類型地方債的來源與使用過程將更加清晰。第三，隨著對政府性債務審計體系的完善，每一筆發(fā)生的地方性債務來源、規(guī)模、期限、用途、償還、計劃等都將在審計過程中明確體現(xiàn)，不僅有利于分析地方債配置結構是否合理，投入領域是否科學，而且有利于控制債務比例，降低相關風險發(fā)生，對于下一步科學決策形成有力支持。

三、地方債納入常規(guī)審計將對部分經(jīng)濟領域產(chǎn)生一定影響

長期以來，地方政府資金是固定資產(chǎn)投資重要的資金來源之一，尤其是基礎建設投資領域，包括部分國家重大項目，地方政府投資資金占有較高比重。當前，地方政府債務性風險已經(jīng)逐步暴露，并波及到財政、金融、實體經(jīng)濟等各個領域。將地方債納入常規(guī)審計流程，在一定程度上將抑制地方政府舉債沖動，壓縮地方債務規(guī)模，這一措施短期內(nèi)對于地方投資基金將形成限制，部分地區(qū)年初主動調(diào)低投資增長預期目標，也與規(guī)范地方債務管理有關。今年以來，部分大型投資項目中央資金落實較為順利，但地方政府配套資金不足，影響項目進展。然而從長期看，必須認識到，第一，地方債規(guī)模過大，導致政府還本付息成本不斷提高，僅利息支付一項未來將占用財政收入絕大部分，這將嚴重擠占固定資產(chǎn)投資資金，導致地方陷入投資資金不足的惡性循環(huán)；第二，這一政策實施，未來可以通過對地方債審計結果的分析，總結地方財政、債務支出重點流向與結構特點，合理規(guī)劃投資結構與領域。

地方債納入常規(guī)審計管理這一措施還將對金融領域產(chǎn)生顯著影響。由于地方債缺乏系統(tǒng)性監(jiān)管，地方政府存在還本付息壓力，同時對于利率等金融成本不敏感，其大舉向銀行等金融機構融資“借新還舊”。這導致了近幾年銀行、信托等機構表外業(yè)務迅速擴張，影子銀行越演越烈，金融運行脫離實體經(jīng)濟。這不僅使我國財政金融系統(tǒng)性風險不斷上升，而且嚴重危害國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定運行。對地方債管理的法制化建設，將降低地方政府違規(guī)融資行為，對于壓縮銀行表外業(yè)務、規(guī)范影子銀行、提高金融監(jiān)管質(zhì)量具有重要意義，同時有利于推動利率市場化改革，降低實體經(jīng)濟融資成本。

四、以地方債法制化建設為契機進一步完善監(jiān)督體系

將地方政府性債務納入常規(guī)審計是加強監(jiān)管的一項重要措施，未來應以此為基礎與契機，一是推進地方債務風險評估和預警制度建設，通過可量化的風險指標（如債務率、利息支出率等）評估和預警政府債務風險，加強風險控制；二是以預算管理和審計管理為依托共同管控地方債風險，建立規(guī)范的地方舉債融資機制；三是設置政府債務“紅線”，在加強審計的基礎上，規(guī)定各級政府不能逾越債務天花板。(閆敏?國家信息中心經(jīng)濟預測部)