重構中國政府資產(chǎn)負債表
|
|
擺在新一屆政府面前最大的難題是債務清理，特別是政府性債務的清理，只有管理好政府的資產(chǎn)負債表，摸清直接債務、或有債務和隱性債務的總量規(guī)模、償還需求才能確認出風險程度，而這也是這兩年中國政府一直在做的事情。
當前，在中國無論是金融部門還是非金融部門，無論是政府部門還是私人部門都面臨著巨大的“去杠桿化”壓力。日前審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計，這不僅是去年底銀監(jiān)會下發(fā)《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》之后中國債務風險清查的又一重大舉措，也是繼金融部門“去杠桿化”之后，政府部門“去杠桿化”的第二幕。
回顧全球債務危機的歷史，在過去200多年時間里，全球至少發(fā)生了250次以上的主權債務違約。歷史上債務違約往往不是孤立事件，總是與經(jīng)常項目逆差、公共部門赤字、外匯儲備不足以及市場投機等因素相互交織，共同觸發(fā)外債、貨幣和金融危機。從墨西哥金融危機(1994)、亞洲金融危機(1997)、到后來的俄羅斯(1998)、巴西金融危機(1999)，再到2008年美國次貸危機及2009年歐債危機，本質而言都是資產(chǎn)負債表的危機。
從中國政府資產(chǎn)負債表來看，政府有較大的“正凈資產(chǎn)”，政府債務規(guī)模不大，全社會整體債務水平也處于警戒線之下。然而，風險并不完全在于中國債務的規(guī)模，最大的問題是其背后的結構性風險。
事實上，擁有“正凈資產(chǎn)”只是不發(fā)生債務危機的必要條件，而不是充分條件。“正凈資產(chǎn)”并不代表不存在償債或債務違約風險。在任何一個時點，是否存在償債風險不光取決于凈資產(chǎn)是否為正，還取決于資產(chǎn)的可變現(xiàn)能力和資產(chǎn)負債期限的匹配性。如果大量資產(chǎn)是無法變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，或者一旦集中拋售就會使資產(chǎn)大幅貶值，即便在賬面上有正的凈資產(chǎn)也可能面臨違約風險。
而從負債端來看，世界銀行將政府債務可劃分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務四大類。中國的直接顯性債務不僅包括財政部代表中央政府在中國境內舉借的全部內債，還涵蓋財政部代表中國政府在境外發(fā)行的主權債以及國際金融組織貸款和向外國政府所舉借雙邊債務的統(tǒng)借統(tǒng)還部分。
相比顯性債務，隱性債務是中國面臨最大的中長期風險。首先，中國已經(jīng)形成了一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔保體系。政府對企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但它們卻是一種隱性的預算外開支或責任。
其次，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。
就未來整體債務情況而言，預計中國政府債務水平還將繼續(xù)上升。據(jù)測算，若考慮隱性和或有債務，中國政府債務占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢，在2050年將升至107.7%， 其債務增長速度的確令人擔憂。
而更值得警惕的是，與發(fā)達國家不同，中國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著極為密切的內在邏輯。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重，使得地方財政收支矛盾變得尖銳起來，預算壓力空前擴大。
近一時期以來，中國政府債務問題一直是焦點中的焦點。中國政府債務規(guī)模到底有多大也有諸多版本。盡管從財政赤字和債務比率上看，中國目前尚未達到國際警戒線標準，但其增長速度已經(jīng)令財政和債務風險急增，更值得警惕的是，與發(fā)達國家不同，中國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著更為密切的內在邏輯，可以說是“不徹底的財政分權+預算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務擔保”形成了中國式政府債務風險模式。
縱向財政失衡的存在會產(chǎn)生公共池資源和預算軟約束問題。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金的存在，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收人來增加自己的可支配財力。特別是在“GDP增長競標賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源財源以彌補收支失衡，因此，“土地財政”成為地方財政的普遍模式。
因此，審計署啟動全國政府性債務審計只是防控債務風險的第一步。控制債務上升的風險必須以“全口徑預算”為突破口推動新一輪財政體制改革。一方面要將政府預算內資金和預算外資金的全部收支都納入預算管理中（包括政府性債務和或有負債的核算監(jiān)督），實施“全口徑預算管理”。
而另一方面，需要加快財政分權改革，重新調整中央地方財權事權分配，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，從源頭上根除債務擴張的體制基因。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會研究員）