中國“結構性減稅” 該如何發力？
|
|
“穩增長、調結構、促轉型”需要有增有減，加減協調，而“結構性減稅”正成為是我國積極財政政策的非常重要一環，如何把“結構性減稅”與稅收制度改革結合起來促進經濟整體轉型是中國可持續發展的大計。
一、 中國“結構性減稅”剛剛起步
積極的財政政策包括財政擴張和減稅，財政擴張是增加政府投資，減稅是促進企業投資和增加居民消費。我國的財政增長多年來一直超過國民經濟的增長速度，即使在2008年經濟低迷時期財政收入依然增長19.5%，遠超當年9%的經濟增長速度。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較，我國的減稅空間非常大，相關部門的一攬子減稅計劃醞釀出臺。
2008、2009、2010年我國積極的財政政策體現在“做加法”上，是靠財政杠桿擴大政府投資。然而，實際上，財政刺激更應該做減法，一方面從總量上減低稅負成本，另一方面通過稅制改革發揮政策性調劑的杠桿作用，而2011年中國的一系列減稅計劃就是圍繞上述議題而展開的。截止目前，全國有6000多萬民眾以及超過六成以上的工商個體經營戶明顯受益。
（一）調節個稅起征點——個稅改革起步
2011年4月25日，全國人大將初次審議通過的個人所得稅草案在網上公布后，引發了一場空前規模的社會大討論。6月30日通過9月1日實施的個稅法修正案，一下子將工薪所得稅免征額提高至3500元，超出起初設計的目標(2500元或3000元)。根據權威部門公布的數據，改革后工薪收入者的納稅面由28%降至7.7%，納稅人數由8400萬人降至2400萬人。個人所得稅與民眾的關系最密切，但此次免征額(起征點)界定的爭議，相對于個稅改革，僅僅是冰山一角，最終目標還是要健全分類與綜合相結合的制度。日后的改革要善于抓住主要矛盾，跳出免征額的“怪圈”。
值得一提的是，個稅征稅比交復雜的是隱形收入不好界定，目前工薪收入所得是課稅的主要對象，占個稅總收入的比重約為50%，大量高收入人群的隱形收入游離于征管之外。還有就是征稅方式，國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個稅征收一般是以個人為單位，這就沒有考慮家庭負擔問題。比如，收入相同的納稅個人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養人數不同，家庭整體收入差異很大。所以，個人征稅方面涉及到很多問題。稅制改革首先是如何定界稅基？也就是個人稅負起征點。其次是稅制結構，基本工資收入，財產性收入和轉移支付收入以及各種福利收入等，因此個人稅制改革將是涉及到眾多利益調整的一項相當復雜的系統工程。
（二）增值稅改革進一步擴圍
一直以來，增值稅“擴圍”都被看做是結構性減稅的重頭戲。在我國的現行稅制中，營業稅是比較便于征收的稅種，但存在重復征稅現象，只要有流轉環節就要征稅，流轉環節越多，重復征稅現象越嚴重，增值稅替代營業稅，允許抵扣，將消除重復征稅的弊端，有利于減輕企業稅負。。早在2009年1月1日，我國已在全國范圍內推行了生產型增值稅向消費型增值稅的“不完全”轉型，大幅降低了民營企業的生產和經營成本。而去年11月17日，財政部和國家稅務總局又發布了《營業稅改征增值稅試點方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改征增值稅試點。而近日國務院常務會議再次推動增值稅改革“擴圍”，將交通運輸業和部分現代服務業“營改增”試點范圍，由上海市分批擴大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳10個省市。至此，醞釀十幾年的增值稅擴圍改革真正走出了實質性一步。
（三）中小企業減稅是最大亮點
目前小微企業占中國企業總量的96%-98%。要讓企業活起來必須先搞好占逾九成的小微企業。小微企業納稅額占國家財政收入比重小，為其減稅對財政收入影響較小，但對其自身影響卻相對較大。如果把中小企業比作水塘中的魚，那么只有減輕稅費，避免竭澤而漁，才能水深魚肥。國家也正是看到了企業的生存維艱，以挽救溫州中小企業危局為契機，國家近期加緊出臺了結構性減稅的新政。去年財政部公布，自11月1日起至2014年10月31日，對金融機構與小型微型企業簽訂的借款合同免征印花稅。未來，中國對中小企業全面減免各類稅負的步子還可以邁得更大一些。
（四）資源稅改革開始啟動
當前中國財稅的核心詞是”結構性減稅“，所謂“結構性”是指對于一些服務性消費、醫療消費和教育消費以及有利于消費升級的各種消費，應該相應減免。而對于資源類產品的消費，比如原油、煤炭的消費，要從能源消費向低碳轉型的角度進行量化調整。2011年11月1日資源稅改革全面實施，將石油、天然氣的稅額從以前的從量計征改為從價計征，稅率為銷售額的5%至10%，其他五項稅目仍然是從量計征，但對焦煤和稀土礦等的資源稅稅額標準進行了一些調整。從計征方式來看，從量計征的資源稅收模式本意是反映企業對資源的使用量，即開采資源多的企業多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵企業提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業在生產過程中的浪費和對環境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動。未來在資源稅的改革推廣路徑上，可采取征收產品范圍和地域范圍逐步擴大。實施產品范圍擴大的順序依次為：石油和天然氣、煤炭、金屬礦原礦、非金屬礦原礦、水資源；實施地域范圍擴大可首先在某個產品資源富集和管理有一定基礎的省份試點，而后擴大至若干資源富集省份，最后推廣至全國。
二、把“結構性減稅”作為經濟轉型的突破口
我們認為，“結構性減稅”的政策著眼點，既要“穩增長”，更要“調結構”，要把“結構性減稅”與稅收制度改革結合起來，以此推動中國經濟的轉型和結構的升級。
（一）降低個稅調節收入分配政策
隨中國經濟增速放緩，稅收增速和財政收入呈現明顯下滑態勢。數據顯示，前三季度累計全國財政收入增幅比去年同期回落18.6個百分點，其中稅收收入增幅同比回落18.8個百分點。專家分析認為，全國財政收入增幅下降，主要受稅收收入增速降低的影響，稅收收入前三季度分別增長10.3%、9.3%、5.7%。。表面看來，政府財政有點吃緊，其實并非如此，收入增長高位回落，稍慢于城鄉居民收入的增長，改變了長期以來財政收入的增長2-3倍于居民收入的態勢。上半年的人均納稅額4099元，相當于人均GDP的24.2%，占比依然很高，個稅減稅的空間還是非常大的。
其實，無論是否承認，中國稅負總水平高是不爭的事實。國內的政府部門、研究機構等都曾公布過關于宏觀稅負水平的測算，但由于選擇的測算口徑各不相同，得出的結論也有所不同。
一般來講，用“政府全部收入占GDP的比例”可以表征一個國家人民的稅負。依照中國社會科學院財貿所《中國財政政策報告2009/2010》計算，中國政府的全口徑收入（預算收入、政府性基金收入、預算外收入、土地有償使用收入、社保基金收入）已經從1998年的1.73萬億元，上升到2009年的10.8萬億元，占當年GDP的比重，也從1998年的20.4%上升到2009年的32.2%。
而世界銀行曾經進行過的一項研究也顯示，一國宏觀稅負水平與該國人均GDP呈正相關，人均在2000美元以上的中等收入國家，最佳的宏觀稅負應該在23%左右。2010年，我國人均GDP超過4000美元，而2007年-2009年，我國的宏觀稅負水平分別高達31.5%、30.9%和32.2%，遠遠超過中等收入國家的合理水平。
這些年來，政府財政收入的過快增長，在一定程度上擠占了本應屬于國民的財富，這不利于擴大國內消費、促進內需，更不利于經濟的均衡健康發展。與此同時，財稅結構不合理問題也日益凸顯，稅收制度的設計并未真正實現調節社會財富、縮小貧富差距、促進社會公平的功能。當前，政府稅收收入中70%以上都來自增值稅、營業稅和消費稅等間接稅，這意味著我國稅收的70%以上由消費者埋單，考慮到恩格爾系數較低，因此，我國稅收收入的納稅主力軍由中低收入者而不是富裕人群承擔，其中中產階級成為最明顯感到稅負重的一個群體，嚴重束縛了中產消費能力的釋放。
中國已經到了需要重新評估宏觀稅負的時候了，因為這涉及到中國能否進一步提高消費率、能否更加合理、高效地配置經濟資源，以及能否向內需型社會順利轉型的重大問題。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較而言，我國的減稅空間非常大，實施大規模減稅的時機已經成熟：首先是起征點需要進一步提高，可將個人所得稅起征點大幅提高至4500-5000元左右；其次，需要調整征稅方式，可考慮按家庭收入增稅，以實現刺激消費、改善收入分配的目的；國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個稅征收一般是以個人為單位，這就沒有考慮家庭負擔問題。比如，收入相同的納稅個人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養人數不同，家庭整體收入差異很大；再次，進一步改革稅制結構，要考慮對基本工資收入，財產性收入和轉移支付收入以及各種福利收入等綜合設計稅率，達到促進社會公平的目的。
（二）加快出臺擴大消費需求的稅收政策
1、進一步降低貨物與勞務稅收的稅負，增加工商企業的經營性收入，提高居民的消費能力。首先，適當提高增值稅和營業稅起征點。根據目前一般經營活動的利潤率水平及居民個人人均消費水平的情況，現行增值稅和營業稅的起征點依然偏低，應當予以適當提高。同時，為更大程度降低工商業企業稅負，提高其稅后收入水平，并考慮到銷售額或營業額處于起征點臨界點附近的納稅人的利益，也可以將增值稅與營業稅的起征點改為免征額，僅就超過一定規模的收稅，增加個體工商戶的經營性收入，提高居民的消費能力。其次，在小規模納稅人的征收率調低為3%后，從事服務業的工商企業適用5% 的營業稅稅率則相對偏高，應將除高消費服務、奢侈消費服務、非環保消費服務外的一般服務業的稅率降為3%。
2、降低居民生活消費品的增值稅稅率。我國現行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調節收入分配，促進居民消費的角度，2.降低居民生活消費品的增值稅稅率。我國現行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調節收入分配，促進居民消費的角度，可考慮適當降低增值稅稅率，并對一般生活日用品、節能產品等實行更低的稅率，或在最終環節予以免稅或實行零稅率。同時，通過消費稅征稅范圍的擴大及部分稅目稅率的提高，適當增加稅收收入，補充由于增值稅稅率降低減少的收入，以利于形成一般消費稅與特種消費稅合理搭配的收入格局。
3、運用稅收政策培育消費市場，形成消費需求對新興產業產品、國內自主創新產品、節能產品的市場拉動和對消費結構的調整。比如，對屬于培育期的戰略性新興產業的增值稅一般納稅人銷售其自行生產的產品，在培育期內實行增值稅即征即退政策。對于增值稅一般納稅人銷售其自主研發、創新的產品，實行即征即退50% 的政策。由于增值稅具有稅負轉嫁的特點，通過實行即征即退的政策，使得消費者購買上述產品所承擔的稅負下降，可以起到鼓勵消費和擴大消費的作用。
（三）中小企業“結構性減稅”步子應該邁得更大一些
由于中小微企業歷來是我國經濟發展的薄弱環節，特別是在宏觀經濟趨緊的大背景下，中小微企業更是首當其沖受到沖擊。因此，加大對中小微企業的“點調控”應成為“保增長”的重要著力點。
以2009年底出臺的“小型微利企業所得稅”減免政策為例，自2010年1月1日至2010年12月31日，對年應納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。照此計算，即使把全部約1000萬家企業都算作小型微利企業，2010年減免的稅收總額也不過300億元，僅占當年全國稅收總額73202億元的約0.4%，更何況并非所有企業都能按照標準劃入小型微利企業，因此事實上的減稅額比300億元要小得多，未來為中小微企業的“結構性減稅”步子要邁得更大一些，力度要更大一些。
（四）促進經濟結構優化和經濟發展方式轉變的稅收政策
1、建立科技開發準備金制度，促進企業形成持續的自主創新能力。對有自主創新意愿的企業以及開發特定尖端技術的企業，允許按銷售收入的一定比例提取科技開發風險準備金、技術開發準備金、新產品試制準備金、損失準備金等，以彌補科研開發資金的不足或可能造成的損失，確保企業具有持續的研究開發能力。
2、實施促進戰略性新興產業發展的稅收支持政策。應比照國家重點扶持的高新科技企業的稅收優惠政策，給予戰略性新興產業稅收優惠政策，企業投資于戰略性新興產業的，可比照創投企業的投資優惠政策，予以支持。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會研究員）