美國(guó)排污權(quán)交易的兩步走
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排污權(quán)交易是最近二十多年來(lái)逐步推廣的一種行之有效的經(jīng)濟(jì)手段，也稱為排污許可證交易或環(huán)境使用權(quán)交易，它是指由管制當(dāng)局制定特定區(qū)域的排污量上限，按此上限發(fā)放污染物排放許可，且這一許可可以在市場(chǎng)上交易的環(huán)境管理手段。排污權(quán)交易最早起源于美國(guó)，后來(lái)又?jǐn)U展到其他國(guó)家，我國(guó)最近幾年也開(kāi)始在一些地區(qū)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)。
伴隨著排污權(quán)理論的發(fā)展，20世紀(jì)70年代中期以后，美國(guó)政府開(kāi)始嘗試?yán)脤W(xué)術(shù)界提供的理論研究及經(jīng)驗(yàn)，在大氣污染及水污染治理領(lǐng)域中實(shí)施排污權(quán)交易。根據(jù)其設(shè)計(jì)特點(diǎn)，美國(guó)的排污權(quán)交易制度大約可以分為排放削減信用和總量控制型排污許可證交易這兩種模式。
初步實(shí)驗(yàn)期：
排放削減信用成為貨幣
20世紀(jì)70年代中期至90年代初期為第一階段，這個(gè)階段可以稱為實(shí)驗(yàn)期。在此期間，排污權(quán)交易的對(duì)象是“排污削減信用”。
排污削減信用模式是污染企業(yè)通過(guò)削減排污量，使污染物的實(shí)際排放水平降低到政府法定標(biāo)準(zhǔn)之下，削減的差額部分可由企業(yè)申請(qǐng)超量治理證明，經(jīng)政府認(rèn)可后即可成為排污削減信用。
排污削減信用可以說(shuō)是整個(gè)排污權(quán)交易制度的核心，它作為一種交易的貨幣可以在其他政策之間進(jìn)行流通。這一模式主要是通過(guò)泡泡政策、儲(chǔ)蓄政策、補(bǔ)償政策和凈額結(jié)算政策4項(xiàng)政策加以實(shí)施的。
泡泡政策的設(shè)計(jì)者把一家工廠的空氣污染物總量比作成一個(gè)大“泡泡”，其中可包括多個(gè)排放口或污染源。排放空氣污染物的工廠可以在環(huán)保局規(guī)定的一定標(biāo)準(zhǔn)下，有選擇、有重點(diǎn)地分配治污資金，調(diào)節(jié)廠內(nèi)所有排放口的排放量，只要所有排放口排放的污染物總和不超過(guò)環(huán)保局規(guī)定的各排放口的排污總量。
1979年，美國(guó)環(huán)保局通過(guò)了儲(chǔ)蓄政策，即污染排放單位可以將排污削減信用存入指定的銀行，以備自己將來(lái)使用或出售給其他排污者，銀行則要參與排污削減信用的貯存與流通。美國(guó)環(huán)保局將銀行計(jì)劃和規(guī)劃制定權(quán)下放到各州，各州有權(quán)自行制定本州的銀行計(jì)劃和規(guī)劃。
補(bǔ)償政策是指以一處污染源的污染物排放削減量來(lái)抵消另一處污染源的污染物排放增加量，或是允許新建、改建的污染源單位通過(guò)購(gòu)買足夠的排放削減信用，以抵消其增加的排污量。實(shí)踐證明補(bǔ)償政策不僅改善了空氣質(zhì)量，促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反過(guò)來(lái)又使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為改善空氣質(zhì)量的動(dòng)力。
凈額結(jié)算政策是指只要污染源單位在本廠區(qū)內(nèi)的排污凈增量并無(wú)明顯增加，則允許在其進(jìn)行改建、擴(kuò)建時(shí)免于承擔(dān)滿足新污染源審查要求的舉證和行政責(zé)任，它確認(rèn)排污人可以用其排放削減信用來(lái)抵消擴(kuò)建或改建部分所增加的排放量。
在第一階段，排污權(quán)交易只在美國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行，交易量少，而且補(bǔ)償價(jià)格要比預(yù)計(jì)的低，最終并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。但是實(shí)踐表明，排污權(quán)交易計(jì)劃具有極大的可行性，從而為后來(lái)全面實(shí)施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。
全面推廣期：
主要交易對(duì)象是SO2
排污權(quán)交易發(fā)展的第二階段以1990年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《清潔空氣法》修正案并實(shí)施“酸雨計(jì)劃”為標(biāo)志。
這一階段排污權(quán)交易的對(duì)象主要集中于SO2，是在全國(guó)范圍的電力行業(yè)實(shí)施的，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，是迄今為止最廣泛的排污許可證交易實(shí)踐。
酸雨計(jì)劃的主要目標(biāo)之一是到2010年，美國(guó)的SO2年排放量比1980年的排放水平減少1000萬(wàn)噸。計(jì)劃明確規(guī)定，通過(guò)在電力行業(yè)實(shí)施SO2排放總量控制和交易政策來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
美國(guó)的SO2排污許可交易政策以一年為周期，通過(guò)確定參加單位、初始分配許可、再分配許可和審核調(diào)整許可4部分工作來(lái)實(shí)現(xiàn)污染控制的管理目標(biāo)。
在美國(guó)的SO2排污權(quán)交易政策體系里，排污許可的初始分配有3種形式：無(wú)償分配、拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)。其中，無(wú)償分配是許可初始分配的主要渠道。同時(shí)，為了保證新建的排放源獲得必須的許可證，酸雨計(jì)劃中特別授權(quán)美國(guó)環(huán)保局從每年的初始分配總量中專門保留部分許可證作為特別儲(chǔ)備進(jìn)行拍賣。另外，還設(shè)立了兩個(gè)專門的許可儲(chǔ)備，用于獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)的某些減排行為。
許可證的交易是整個(gè)計(jì)劃中的核心環(huán)節(jié)。通過(guò)交易，污染源可將其持有的許可證重新分配，實(shí)際上是重新分配了SO2的削減責(zé)任，從而使削減成本低的污染源持有減少的許可證，實(shí)現(xiàn)SO2總量控制下的總費(fèi)用最小。交易的主體分為達(dá)標(biāo)者、投資者和環(huán)保主義者3類。交易的類型分為內(nèi)部交易和外部交易，前者用于審核達(dá)標(biāo)者的許可證是否符合排污源的排放量，后者為所有交易主體建立并用于許可證的轉(zhuǎn)移。
為了確保許可證和SO2排放量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，美國(guó)環(huán)保局對(duì)交易體系參加單位每年進(jìn)行一次許可證的審核和調(diào)整，檢查各排污單位當(dāng)年的子賬戶中是否持有足夠的許可證用于SO2排放。若不足，實(shí)行懲罰；若有剩余，則將余額轉(zhuǎn)移至企業(yè)的次年子賬戶或普通賬戶。美國(guó)環(huán)保局主要依靠排污跟蹤系統(tǒng)、年度調(diào)整系統(tǒng)和許可證跟蹤系統(tǒng)這3個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)進(jìn)行審核。
減排收效顯著
美國(guó)的排污權(quán)交易取得了積極而顯著的效果，特別是在實(shí)施SO2排污交易政策之后更為突出： 1978~1998年，美國(guó)空氣中CO濃度下降了58％，SO2濃度下降了53％；1990~2000年， CO排放量下降了15％，SO2排放量下降了25％。
在經(jīng)濟(jì)效益方面，根據(jù)美國(guó)環(huán)保局計(jì)算，1970~1990年執(zhí)行和遵守《清潔空氣法》的直接成本為6890億美元，而直接收益高達(dá)22萬(wàn)億美元。
美國(guó)的排污權(quán)交易實(shí)踐表明，完善的法律制度、多樣的交易主體和中介機(jī)構(gòu)、多元化的許可證分配方式、完備的監(jiān)督管理體制以及對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的尊重，對(duì)于排污權(quán)交易的實(shí)施至關(guān)重要。? （李佳慧）
